Sammanfattning
Syftet med studien är att undersöka om och hur tillitsbaserad styrning och ledning (TSL) påverkat controllerrollen i svenska kommuner. Genom intervjuer med sex personer i ledande befattningar såsom ekonomichefer, ekonomidirektörer och kommundirektör – analyseras hur TSL:s sju principer fått genomslag i praktiken. Resultaten visar att TSL bidrar till en breddning av controllerrollen som gått från ett fokus kring traditionellt redovisnings- och uppföljningsarbete till ett mer strategiskt, verksamhetsnära och samverkansinriktat uppdrag. Controllern framträder som en medledare som genom analys, dialog och professionellt stöd påverkar beslut, utveckling och värdeskapande i organisationen. Studien pekar på ökade krav på kompetens, kommunikation och relationsbyggande samt behov av organisatoriska strukturer som möjliggör handlingsutrymme, lärande och samverkan. Studien visar sammantaget att TSL omformar controllerrollen till en mer strategisk och samverkande funktion med central betydelse för kommunal styrning.
Med ambition att utveckla styrning i offentlig sektor gav regeringen år 2016 Tillitsdelegationen i uppdrag att analysera samt ge förslag avseende hur styrning inom offentlig sektor kan utvecklas för att mer effektivt nyttja medarbetarnas kvalifikationer och erfarenheter. Utifrån detta förespråkas i regeringens budgetproposition 20231 en tillitsbaserad styrning och ledning (TSL) baserad på de sju principerna tillit, medborgarfokus, helhetssyn, handlingsutrymme, stöd, kompetens och öppenhet. Givet denna riktning kring styrning i offentlig sektor, där uppskattningsvis hälften av landets kommuner tagit till sig styrformen2, blir det aktuellt att studera om och i vilken mån TSL har fått effekt i svenska kommuners styrning.
Eftersom specifikt yrkesrollen controller framhävs som en central och betydelsefull aktör för styrning såväl i privat som offentlig sektor3, är vårt fokus denna yrkesroll. Controllerrollen beskrivs idag vara under transformation4, och möter ständigt nya utmaningar i form av omfattning och inflytande5. Controllerrollen framstår som ytterligare stärkt genom en pågående professionalisering, vilket bland annat indikeras av att certifiering numera erbjuds via branschorganisationen FAR.
Controllerns arbetsuppgifter har ett brett spann och beskrivs i litteraturen som alltifrån att producera och analysera redovisningsdata till att påverka andras tänkande inom organisationen. Forskningen betonar specifikt två yrkesroller, räkenskapsgranskare (beancounter) respektive affärspartner (business partner)6 men det finns även roller i form av kamrer, analytiker, pedagog och coach7. Heterogeniteten i definitionen av controllerns yrkesroll kan förklaras av nationella sammanhang, kulturella skillnader men även vilken funktion controllern har i specifika organisationer8.
Forskningen om controllerns roll i offentlig sektor är inte speciellt omfattande. Bogt et al.9 finner en hybrid controllerroll i holländsk offentlig sektor. Paulsson10 menar att övergången mot affärspartner berodde på introduktion av nya styrnings- och redovisningsverktyg, en ökad globalisering samt en allmän decentralisering av redovisningsfunktionen. Holmgren-Caicedo et al.11 erfar att utifrån en reform som infördes som en motreaktion mot New Public Management (NPM) blev konsekvenserna av ökad decentralisering minskat generellt inflytande och auktoritet för controllern men rollen beskrivs snarast som flexibel, hybridiserad och situationsberoende. Forskningen efterlyser även mer forskning relaterat till vilka faktorer som bidragit till att kompetensen och rollerna för controllers i offentlig och privat sektor konvergerar då de funnit att sektorstillhörighet är mindre relevant.
Baserat på ovanstående genomgång är studiens syfte att studera om och i vilken mån TSL har fått effekt i svenska kommuners styrning och då specifikt vilken effekt TSL har fått avseende controllerns yrkesroll. Genom detta fokus bidrar vi med insikter om att med TSL-inriktad styrning framträder en roll som tar steget förbi ofta identifierade roller såsom kamrer och pedagog till en mångfacetterad roll i form av medledare. Avslutningsvis ger studien förslag på policyimplikationer avseende en utvecklad controllerroll i kommunal sektor.
I studien har vi intervjuat sex individer, fem ekonomichefer/ekonomidirektörer och en kommundirektör i sex kommuner som samtliga har formellt politiskt beslut om TSL-baserad styrning. Fyra kommuner har arbetat med TSL i mer än 5 år (varav en tidig pilot), en i ca 4 år och en i 1,5 år. Vi riktade oss mot informanter med övergripande ansvar för controllerfunktionen för att fånga en helhetsbild av controllerrollen, snarare än enskilda controllers lokala variationer. Även om tiden varierar för när det formella beslutet kring TSL-baserad styrning tagits i respektive kommun, framstår det även för den kommun med kortare tid som att tänket kring tillitsbaserad styrning varit en viktig del under en längre tid. Analysen är baserad på transkriberad text avseende hur informanterna förhåller sig till Tillitsdelegationens grundläggande principer kring TSL, med specifikt intresse för hur man ser att detta har bärighet för rollen som controller.
Nedanstående genomgång följer en struktur där vi utifrån Tillitsdelegationens forskningsantologi12 samt betänkande kortfattat presenterar respektive princip, följt av empiriska exempel och citat från de olika informanterna avsedda att synliggöra hur influenser ifrån TSL kan sägas ha effekt för controllerns yrkesroll. För att hantera risken att liknande arbetssätt funnits även före TSL har vi under intervjuerna återkommande fört samtalen mot TSLs principer och uppmanat respondenterna att relatera sina erfarenheter till dessa, samt reflektera över dess eventuella påverkan på controllerpraktiken.
Tillit är själva fundamentet i de sju TSL-principerna, och en grundläggande princip i teorier om styrning. Utgångspunkten i TSL är att tillit ska genomsyra alla relationer, såväl relationer till andra som tillit till sitt eget arbete, och grundar sig i att ha positiva förväntningar. Samtliga informanter beskriver tillit som själva förutsättningen för att TSL ska fungera där controllerrollen utgör en av flera olika yrkesroller. Informanterna nämner även vikten av att skapa förtroende i sin arbetsmiljö, exempelvis nämns att det är av vikt att alla gör sitt bästa och anstränger sig samt att bli inbjuden till samtalen, våga bjuda in sig själv och ta för sig. Empirin här kretsar alltså kring en övergripande influens av TSL i organisationen snarare än enbart till controllerrollen.
Principen medborgarfokus handlar om att förstå medborgarnas perspektiv och, när det är lämpligt, involvera dem i så kallad samproduktion. Detta sker med utgångspunkt i den offentliga sektorns kärnuppdrag vilket innefattar att möta medborgarnas önskemål och behov inom ramen för de mål och ramar som fastställts genom politiska beslut. Avsikten är att skapa förutsättningar för ökad upplevd kvalitet och generera utveckling. Samtliga informanter pratar om vikten av ett tydligt medborgarfokus och man poängterar att alla medarbetare, inklusive controllers, jobbar mot ett större perspektiv där medborgarens behov är i fokus och där ekonomi inte ses som ett isolerat fenomen utan blir en del i en helhet. Vidare menar man att beslut tagna nära verksamheten utifrån givna ramar leder till såväl kvalitet som en effektivare verksamhet med större nytta för medborgaren. Informanterna pratar om att controllers idag är mer ute i olika verksamheter, lär sig vad som skapar värde i just den verksamheten, för att sedan kunna integrera insikterna i exempelvis egna analyser, prognoser och målindikatorer.
Det här är första liksom, vad behöver medborgarna av oss? Att man vänder på liksom kuttingen lite, att man liksom tittade mer där.
Principen helhetssyn syftar till att integrera samtliga parter inom organisationer att arbeta med gemensam drivkraft mot gemensamma mål med tydligt fokus på samverkan. Informanterna ger många exempel på vikten av helhetssyn och hur controllern i deras organisation behövt ”steppa upp”. Exempelvis ska controllern inte bara kritiskt analysera och identifiera möjliga åtgärder utan även kommunicera dessa till berörda parter, inom och utom organisationen. Vidare menar man att det läggs mer fokus på effekter än produktionstal, och controllern behöver därav ta fler perspektiv i beaktande där vikten av att aggregera insamlad information från enheterna betonas. Detta för att kunna skapa en övergripande bild av organisationen och exempelvis dess utmaningar, behov och önskemål. Informanterna menar vidare att detta för med sig ett tydligare strategiskt perspektiv kring controllern som genom sitt engagemang i olika verksamheter behöver kunna navigera mellan olika intressen och perspektiv.
Som controller idag lever man alltid i tre världar. En controller sitter i dåtid, här och nu och framåt. Det gör man varenda dag året runt.
Principen handlingsutrymme handlar om vikten av delegerat handlingsutrymme och medbestämmande, och behovet av att tydliggöra medarbetares mandat. Som ett led i kommunernas arbete med TSL diskuterar samtliga informanter områden som kopplar till controllerns ökade handlingsutrymme. Controllern beskrivs ha ett stort handlingsutrymme vilket grundar sig i att bistå med olika typer av data, analyser, uppföljningar, prognoser, information kring omvärldsbevakningar, och även strukturella frågor. Givet sin input, bidrar controllern till att skapa en förståelse för styralternativ, vilket visar på stora möjligheter för controllern att påverka beslut. Informanterna är tydliga med att det är politiken som fattar besluten, men i processen till beslut har controllern en viktig funktion i att bistå med relevant information och att föra en dialog vilket ger controllern stort inflytande. Informanterna tar även upp det individspecifika, dvs. i vilken mån handlingsutrymmet nyttjas är starkt kopplat till individen. Vissa förefaller ta på sig mer ansvar och få ett större utrymme än andra.
En controller ute på en förvaltning kan man väl säga påverkar beslut, men inte genom att man delegerar en delegationsordning utan snarare genom att man ger den personen förtroende att komma in och kunna påverka och ha inflytande över saker och ting.
Principen stöd har fokus på att skapa ett verksamhetsnära och kvalificerat stöd för kärnverksamheten. I informanternas beskrivningar förstår vi att controllern har en mycket viktig roll avseende att vara ett professionellt stöd i de ekonomiska processerna, exempelvis med redovisningsdata samt att ta fram och rapportera finansiell intern information. Denna roll verkar även ha blivit allt viktigare i ett TSL-sammanhang då man pratar om ett utökat och breddat stöd. Stöttning sker även med tydligare omvärldsbevakningar än tidigare, vilka kan underlättas med ökad digitalisering, men det gör även att man måste kunna sålla i all information och göra goda analyser. Vi kan även koppla diskussionerna till att controllern utgör ett administrativt stöd, exempelvis genom att vara behjälplig i olika system och program. Utöver detta framstår controllern ha en stödjande roll i att föra dialog och kommunicera mellan olika avdelningar, verksamheter, samt med olika aktörer inom kommunen.
Vi är en stödfunktion – förr handlade det nog mer om att kunna ta fram siffror och idag handlar det mer om att man ska vara en stödjare i verksamheten, för att kunna göra den analys som behövs.
För att kunna bygga tillit krävs en tilltro till att medarbetaren besitter den kompetens som behövs för att kunna utföra sitt arbete. Därigenom premieras kunskapsutveckling och lärande som en princip inom TSL. Flertalet gånger pratar informanterna om att controllern idag har expertkompetens. De betonar även ett generellt fokus i olika verksamheter kring att driva utveckling, vilket kräver kunskap. Detta gör att man gärna tar in controllers i olika team för att stimulera och bidra till utveckling. Informanterna beskriver även en förändring i form av ökade krav på controllers. För att en controller ska kunna identifiera vad som är kostnadsdrivande inom exempelvis utbildningssektorn behöver hen vara väl insatt i just den kontexten och dess regleringar.
De är experter för sjutton. Det är inte jag. Jag är bra på att prata, de vet ju vad det handlar om. Då får de uppdraget, prata ihop er, då får vi också samma princip i alla 4 sektorer, de kan sprida budskapet. Men de får uppdraget att lösa det, men inom en ram ibland. Det är mycket tillit för mig, att man får liksom ansvaret. Att förstå att det inte cheferna som är experter utan det är medarbetarna. Det tycker jag är väldigt viktigt.
Den sjunde principen – öppenhet – betonar vikten av att sträva efter öppenhet, till exempel genom att dela information och välkomna oliktänkande. Samtliga informanter ger exempel som vittnar om öppenhet, exempelvis arbetar controllers i nätverk med övriga kommuner, men det har även skapats nya interna grupper, team och arbetsytor för att möjliggöra utbyte och lärande. Att bjudas in till träffar med exempelvis politiken beskrivs även ha en positiv motiverande effekt, att bli sedd och lyssnad till stimulerar fortsatt utveckling. Öppenhet fångar även ett aktivt ömsesidigt arbete där en informant pratar om behovet av att ”kroka arm” och att controllern inte behöver lösa allt själv utan att man lär av varandra.
Ni vet, då måste vi ha den här uppdragsdialogen. Det här levande samtalet som jag tror. Så att ja, ja den har förändrats med den tillitsbaserade styrningen. Det kräver mer. Men det kräver också ett, eh, ett mycket större ansvar och att man kliver fram och möts. Men, men ja det är ju liksom – it takes two to tango.
Sammanfattningsvis ser vi att samtliga principer är enkla för informanterna att prata om utifrån ett styrningsperspektiv i offentlig sektor och genom många goda exempel visas på hur TSL generellt fått genomslag för styrning i offentlig sektor, men mer specifikt hur TSL fått effekt för controllerns yrkesroll. Om vi relaterar ovanstående beskrivningar av controllerns yrkesroll med de roller som litteraturen beskriver kan vi se samtliga; rollen som kamrer med fokus på redovisningsdata; rollen som analytiker där skilda typer av analyser ska tas fram; rollen som pedagog där controllern fortbildar medarbetare; samt rollen som coach där controllern förmedlar och diskuterar affärsrelevant information till olika mottagare.
Vi ser dock ytterligare en roll framträda för controllern, av oss tolkad som en roll som medledare. I TSL är medledarskap ett framträdande begrepp som syftar till att skapa utrymme för anställda att ta ett delat ansvar för verksamhetens utveckling och resultat. Bringselius13 förtydligar att medledarskap innebär att inflytande även sker horisontellt genom att medarbetaren själv leder utvecklingen, ibland gemensamt och ibland individuellt genom självledarskap. En gemensam värdegrund är fundamental för medledarskap, däremot behöver det inte innebära att formella roller förändras.
I vår studie kan vi göra ett flertal kopplingar till att controllern går mot en roll som medledare där rollen i ökad utsträckning präglas av komplexitet och mångfacettering. Traditionella uppgifter är alltjämt centrala men kompletteras av utvidgade och mer kvalificerade arbetsuppgifter. Resultaten spinner vidare på Wolfs14 diskussion om att controllerrollen är under transformation och denna förändring framträder summerat i figur 1. X-axeln anger omfattning vilket inkluderar bredd av kärnuppgifter; från redovisningsnära uppgifter till facilitering, samverkan och strategisk analys. Y-axeln anger inflytande vilket innefattar möjlighet att påverka beslutsinnehåll och prioriteringar utan formellt ansvar. Empirin indikerar diagonal förskjutning för controllerrollen i TSL-kommuner med breddning avseende såväl omfattning som inflytande.
Figur 1. Controllerrollens breddning i TSL-kontext
Avslutningsvis kan studien sägas ha flera implikationer. Studien visar exempelvis att controllerrollen i en TSL-kontext inte enbart ska förstås som en administrativ stödfunktion, utan som en strategisk aktör med potential att bidra till verksamhetsutveckling och värdeskapande för medborgarna. Detta innebär att man ur ett styrperspektiv inom offentlig sektor kan vinna på att beakta och tydliggöra controllerns roll.
Vi ser även att ett reellt handlingsutrymme för controllers är en förutsättning för att TSL ska få genomslag i praktiken. Därför bör åtgärder som skapar organisatoriska ramar för delegering, tillit och mandat inkluderas, samtidigt som ansvarsutkrävande och transparens bibehålls.
Studien indikerar även att ökade krav på analytisk förmåga, kommunikation och relationsbyggande gör att controllers i högre grad behöver ges förutsättningar till kontinuerlig kompetensutveckling. Inom offentlig sektor bör man därför säkerställa strukturer för utbildning och erfarenhetsutbyte. Trenden mot professionalisering och certifiering stärker denna utveckling.
Slutligen visar studien att TSL:s fokus på samverkan och helhetssyn medför att controllers i allt högre grad agerar i gränssnitt mellan verksamhetsområden, politisk nivå och externa aktörer. Det leder till att man bör främja organisatoriska former som möjliggör nätverkande och kunskapsdelning, såväl inom som över kommungränser.
Ur ett övergripande styrningsperspektiv ger studien intressanta insikter. En viktig aspekt i TSL är att öka professioners handlingsutrymme och kompetens, exempelvis avseende sjuksköterskor och lärare, för att på så sätt öka kvaliteten på tjänster. Vår studie har haft fokus på en specifik yrkesroll, controllern, där det finns en trend mot professionalisering. Man kan ju då befara att TSL-implementeringen möjligtvis fått motsatt effekt mot det tilltänkta, att enbart professionen controllers får ökad omfattning och inflytande, i motsats till TSLs ambition att öka inflytandet för verksamhetsnära personal. Vi tyder dock våra resultat som att genom professionell stöttning från controllers berikas verksamhetsnära professioners kompetens och möjlighet till väl underbyggda beslut. Vi ser det alltså inte som att den ena eller andra professionen får oinskränkt makt, utan att det är en berikning som sker.
Under de senaste decennierna har vi sett olika reformvågor prägla styrningslandskapet i offentlig sektor och tre dominerande modeller är ofta i fokus i forskningen: New Public Management med fokus på resultat- och marknadsorientering, Neo-Weberian State med fokus på användarorienterad professionsutövning och New Public Governance som framhåller ett nätverkspräglat styrningslandskap15. Forskningen visar att reformerna sällan leder till att en styrform ersätter en annan, utan snarare ackumuleras reformernas idéer i ett lager på lager-mönster. I vår studie tycker vi oss se att controllerns tidigare mer specifika fokus kring exempelvis redovisningsspecifika aspekter och målindikatorer finns kvar, men att detta nu samexisterar med ett fokus som pådrivet av TSL innefattar exempelvis ett större helhetsperspektiv med tillit, öppenhet och samverkan.
Denna studie är genomförd i ett relativt tidigt skede kring implementeringen av TSL och vi ser stort intresse för ämnet och förslagsvis skulle framtida studier kunna undersöka hur rollen som medledare utvecklas inom olika delar av offentlig sektor och vilka spänningar som uppstår när controllern förväntas balansera mellan administrativa och strategiska uppgifter. Det finns även behov av forskning kring de kompetenser och former för kompetensutveckling som krävs för att möjliggöra denna förändring liksom hur handlingsutrymmet för verksamhetsnära professioner påverkats.
Jennifer Emsfors
Elin Smith
Josefine Blohmé
Rebecca Lindroth
Litteratur
[1] Prop. 2022/23:1, Regeringens budgetproposition för 2023.
[2] Siverbo, S. (2023). Tillitsbaserad styrning och ledning i kommuner och regioner: spridning, adoption och implementering (KFI-rapport 180) Kommunforskning i Västsverige.
[3] Almqvist, R., & Wällstedt, N. (2025). How accounting continues: 25 years of building a management control infrastructure in a Swedish municipality. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 37(6), 103-128.
[4] Wolf, T., Kuttner, M., Feldbauer-Durstmüller, B., & Mitter, C. (2020). What we know about management accountants’ changing identities and roles–a systematic literature review. Journal of Accounting & Organizational Change, 16(3), 311-347.
[5] Goretzki, L., Strauss, E., & Weber, J. (2013). An institutional perspective on the changes in management accountants’ professional role. Management Accounting Research, 24(1), 41-63.
[6] Järvenpää, M. (2007). Making business partners: a case study on how management accounting culture was changed. European Accounting Review, 16(1), 99-142.
[7] Nilsson, F., & Olve, N-G. (Red.) (2013). Controller handboken (10 uppl.). Liber.
[8] Bruesch, A., & Quinn, M. (2024). Performance management system components and the role of the management accountant. Qualitative Research in Accounting & Management, 21(4), 317-341.
[9] Bogt, H. T., van Helden, J., & van der Kolk, B. (2016). New development: Public sector controllership—reinventing the financial specialist as a countervailing power. Public Money & Management, 36(5), 379-384.
[10] Paulsson, G. (2012). The role of management accountants in New Public Management. Financial Accountability & Management, 28(4), 378- 394.
[11] Holmgren Caicedo, M., Mårtensson, M., & Tamm Hallström, K. (2018). The development of the management accountant’s role revisited: An example from the Swedish Social Insurance Agency. Financial Accountability & Management, 34(3), 240-251.
[12] SOU 2018:38. Styra och leda med tillit: Forskning och praktik.
[13] SOU 2018:38. Styra och leda med tillit: Forskning och praktik.
[14] Wolf, T., Kuttner, M., Feldbauer-Durstmüller, B., & Mitter, C. (2020). What we know about management accountants’ changing identities and roles–a systematic literature review. Journal of Accounting & Organizational Change, 16(3), 311-347.
[15] Krogh, A. H., & Triantafillou, P. (2024). Developing New Public Governance as a public management reform model. Public Management Review, 26(10), 3040-3056.
