2018/02, Aktuellt nummer

Idéer om tillit och ­kontroll kommer i reformvågor | av Janet Vähämäki

Kan kunskap om reformvågor fun­gera som en vågbrytare? Lärdomar från återkommande resultatinitiativ inom svenskt bistånd, från 1960-talet och framåt

Att vissa trender kring styrning kommer och går, det vill säga att det finns reformvågor, tillhör vardagen på statliga myndig­heter och i offentlig förvaltning. I likhet med klädmoden tycks vissa synsätt alltid komma tillbaka. I min avhandling fördjupade jag mig i reformvågor inom det svenska utvecklingssamarbetet. Jag kunde se att det fanns ett mönster där det under vissa perioder fanns en stark tro på kvantitativa och mätbara resultat och behovet av kontroll av mottagaren, medan det under andra perioder fanns en tilltro till mjukare reformer med modeord som tillit, komplexitet, anpassningsförmåga och lärande.

Genom diskussioner med verksamma personer i det svenska statliga biståndet sedan dess begynnelse på 1960-talet identifierade jag ett mönster. Biståndsmyndigheten Sida hade fyra gånger under sin historia, åren 1971, 1981, 1998 och 2012, lanserat liknande myndighetsövergripande system för resultatredovisning. Dessa så kallade resultatinitiativ hade samtliga haft som syfte att samla in resultatinformation som skulle användas för att stödja beslutsfattande, planering och kommunikation. Samtliga initiativ hade dock efter några års försök till implementering avvecklats. Och sedan, efter ytterligare några år, införde man återigen något liknande. Hur kan detta förstås?

I litteratur om reformer har orsaken till reformvågor förklarats antingen med rörelser i omvärlden eller inne i organisationerna eller med mekanismer hos individer. En förklaring är att reformvågor uppstår på grund av våra demokratiska sy­stem (Ferlie m.fl. 2009). Politiska partier i regeringsställning behöver alltid, inför nästkommande val, visa upp vad de åstadkommit under mandatperioden. Löften om vad ska åstadkommas under nästa period behövs också för att vinna nästa val. Politikerna avkräver därför i sin tur statlig förvaltning och myndigheter resultatredovisning. Oppositionen använder det motsatta greppet: de visar upp vad regeringen inte åstadkom och hur de själva skulle göra det bättre. Resultat­redo­visning är därför ett naturligt temporärt inslag i demokratiska system, något som enligt Ferlie med kollegor förklarar varför reformvågor uppstår.

I så kallad managementmodelitteratur, som kan exemplifieras med Abrahamsson (1996), har forskare visat att olika managementidéer kommer och går. I denna litteratur förklaras reformvågors uppkomst och fall av marknadsmekanismer och att det finns säljare och köpare av managementkoncept, såsom Logical Framework Approach eller Lean Production. Konsulter och konsultföretag ses oftast som säljare av moden, då de kontinuerligt pejlar in behov och nyheter hos organisationer i deras omgivning. Därefter framställer och anpassar de produkter såsom resultatmätningsmatriser eller processkartor till andra organisationer som kan tänkas köpa och behöva just dessa tjänster eller produkter.

Røvik (2008) har förklarat att reformer uppstår i lägen när en organisation upplever ett problem som den behöver hitta en lösning på. Organisationen pejlar då in vilka lösningar som finns i dess omvärld, och plockar in idéer som kan tänkas matcha problemet, ofta från någon annan organisation som upplevs som framgångsrik. Røvik menar att moden kan förstås utifrån både människors och organisationers behov av att ses som lika andra men också utifrån deras behov av att känna sig annorlunda än andra. För att särskilja sig kan organisationer alltså vilja vara först ut med en managementteknik, då detta kan skapa en ”snobb-effekt”. Däremot vill man inte vara sist ut med en teknik, eftersom man då riskerar en ”mobb-effekt”.

Människors och organisationers behov av att ständigt se på framtiden på ett optimistiskt eller hoppfullt sätt är ytter­ligare en förklaring till att reformvågor uppstår. Brunsson (2006) har till exempel i sin bok om ”hoppets mekanismer” förklarat att hoppet gör att liknande reformer gång på gång kan återupprepas trots tidigare misslyckanden. Hoppet stöds av mekanismer som glömska: att vi undviker att lära oss av erfarna svårigheter i tidigare genomföranden av liknande reformer.

I min avhandling genomförde jag en grundlig granskning av hur de fyra resultatinitiativen på Sida uppkommit. Jag följde det externa trycket, det vill säga hur biståndssektorn diskuterades och kritiserades av externa aktörer, såsom riksdag, regering, media och externa revisionsorgan. Jag följde sedan vad som hände inne i organisationen. Samtliga fyra initiativ följde ett liknande mönster, med fem faser: 1) tryck, 2) lansering, 3) implementering, 4) göra om eller dö och 5) öppenhet för något nytt.

Initiativen sattes alltså i gång av ett tryck, det vill säga en period när organisationen kritiserades av till exempel media och externa granskningar därför att man ifrågasatte om biståndsmedel nådde fram till mottagaren. Det är alltså inte bara hopp som driver reformvågor utan även negativa känslor såsom rädsla för omgivningens kritik.

Trycket ledde till en lansering av ett system för resultat­redo­visning. Denna fas var oftast optimistisk, då man trodde att systemet snart skulle kunna svara på frågor om resultat i biståndet. En intressant upptäckt var att under lanseringen minskade eller upphörde oftast den externa kritiken. Det var alltså tydligt att enbart lanseringen av systemen gav organisationen legitimet.

Under fasen implementering stötte initiativen på stora svårigheter. Medarbetare reagerade och opponerade sig då ofta mot redovisningskraven och ansåg att det inte var realistiskt att kräva att biståndsmottagarna skulle ägna så mycket tid åt redo­visning. Svårigheter uppstod med att definiera vad ett resultat faktiskt var. Det fanns också en rädsla för att rapportera – vad skulle hända med de biståndsprojekt som redovisade dåliga resultat? Eller bra resultat? Då kunde ju det vara ett tecken på att bistånd inte hjälpte respektive inte längre behövdes. En annan anledning till att medarbetare inte rapporterade resultat i redovisningssystemen var för att de inte ­tyckte att kraven var realistiska att ställa på mottagarna. Konsekvensen var att väldigt få resultat rapporterades in i redovisningssystemet. Detta i sin tur ledde till att resultatinformationen inte kunde användas för de planerade syftena, det vill säga beslutsfattande, planering och kommunikation.

Göra om eller dö-fasen innebar att syftet, namnet eller redovisningskraven justerades, eller så lät man initiativet dö. Redovisningskraven kunde till exempel justeras på ett sådant sätt att man i stället för att mäta kortsiktiga resultat (outputs) började mäta effekter (outcomes). Vissa av resultatinitiativen justerades och lanserades på nytt upp till sju gånger inom implementeringsfasen, som pågick mellan tre och åtta år. Denna justering och nylansering kan förklaras av att det fanns en rädsla för att låta ett pågående initiativ dö utan att ett annat alternativ fanns.

Det avgörande för när initiativen slutligen dog var att det blev uppenbart inom organisationen att resultatinformationen inte användes för de avsedda syftena, det vill säga beslutsfattande, planering och kommunikation. I detta läge hade ofta flera olika redovisningskrav prövats, men det visade sig trots det svårt att aggregera informationen. Initiativen kritiserades då även av externa aktörer, såsom externa revisionsorgan och UD. I detta läge fanns det inte heller längre någon i organisationen som drev på en fortsättning av initiativen. Enbart i ett av initiativen fattades ett officiellt beslut om avveckling.

I den sista fasen, öppenhet för något nytt, avvecklades initiativen och efterföljdes av en period med reformer och diskussioner, som handlade om lärande och tillit, om vikten av att se det komplexa med biståndets genomförande etcetera. Dessa något mjukare reformer och diskussioner pågick ofta under en period av tre till fem år, varefter ett tryck eller en ny våg av kritik och ifrågasättande av biståndet och dess resultat ledde till att ett nytt resultatinitiativ återigen lanserades.

Just nu är tillit och tillitsstyrning inne både inom biståndssektorn, svensk förvaltningspolitik och andra statliga myndigheter. Reformerna verkar vara ett svar på och en reaktion mot reformer inom New Public Management (NPM). Populärt just nu verkar vara att rusta ner och förenkla admi­nist­ra­tiva krav som anses som överflödiga och kontraproduktiva. Samtidigt lever många av NPM-reformernas idéer kvar; vissa delar tycks helt enkelt ha absorberats in i statlig förvaltning. Ett flertal professioner, såsom controllers, och organisationer, såsom de olika tillsynsmyndigheter som tillsatts under de senaste decennierna, finns också kvar. Vissa regler och vissa strukturer är helt enkelt svåra att montera ner.

Vart är vi då på väg och hur länge kommer den pågående tron på tillitsreformer vara? Att döma av erfarenheter kommer de att bestå så länge som det inte finns något alternativ som på ett bättre sätt anses fungera som en lösning på hur offentlig förvaltning ska styras. Tillitsreformerna kommer att börja ebba ut eller dö när dessa diskuterats och testats och när det kommer att vara uppenbart för de flesta att teorier om tillitstyrning inte går att applicera fullt ut i praktiken.

Kunskap om reformvågor är viktigt av framför allt två anledningar. För det första är det kostsamt med för modekänsliga reformer. Att till exempel gång på gång ny-lansera liknande redovisningssystem som sedan återigen inte visar sig uppfylla de avsedda syftena och därför slängs ut, är kostsamt. Detta är ett ineffektivt sätt att använda skattemedel. Därför, och för det andra, är det viktigt att inte vara för modekänslig, utan att bygga upp en långsiktighet i styrningen av ett visst politikområde. Kunskap om reformvågor skulle kunna ses som en vågbrytare, eller en barriär som skyddar organisationer mot att införa alltför många ”nya” idéer samtidigt. Vågbrytaren skulle kunna hjälpa organisationer att stå emot ett externt tryck med krav på stora förändringar. Detta skulle eventuellt kunna frigöra tid till att genomföra reformer som organisationen själv bedömer är de bästa för att styra mot sina verksamhetsmål.

I min avhandling gissade jag att nästa reform inom ­biståndet med inriktning på resultatmätning kommer att intitieras runt år 2022–2026. Jag önskar att jag har fel i min förutsägelse, att biståndssektorn till dess har byggt upp en vågbrytare som kan fungera som ett skydd så att inte samma (kostsamma) idéer testas igen.

Janet Vähämäki
Forskare på SCORE, Stockholms Centrum för forskning om offentlig förvaltning.


Referenser

Abrahamsson (1996). Management fashion. Academy of Management Review 21 (1):254–285.
Brunsson, N. (2006). Mechanisms of hope: Maintaining the dream of the rational organization. Köpenhamn: Copenhagen Business School Press.
Ferlie, E., Lynn, L.E. & Pollitt, C. (red.) (2009). The Oxford handbook of public management. Oxford: Oxford University Press.
Røvik, K.A. (2008). Managementsamhället: Trender och idéer på 2000-talet. Övers. Sten Andersson. Malmö: Liber.
Vähämäki, J. (2017). Matrixing aid: The rise and fall of ”results initiatives” in Swedish development aid. Stockholm: Stockholm Business School, Stockholm University.

Print Friendly, PDF & Email