De senaste decenniernas styrreformer i offentlig sektor har vi lärt känna igen under namnet New Public Management (NPM). NPM är dock ingen enhetlig teori, utan snarare ett paket av idéer och tekniker för styrning av organisationer som tillsammans syftar till att få ut mer verksamhet för samma eller mindre resurser, utan att för den skull tappa i kvalitet. Detta syfte tror vi inte att någon, vare sig läkare eller ekonom, är emot. Men NPM har ändå utsatts för hård kritik under senare tid och många skräckexempel lyfts fram som effekter av just NPM. Nu har forskare också börjat blanda sig i den allmänna debatten och föra fram sina för- och motargument vad gäller denna kontroversiella styrreform som sägs ha sina rötter i Margaret Thatchers Storbritannien i början av 1980-talet.

Den debatt som hitintills har förts är ofta alldeles för onyanserad. NPM har framställts, såväl av forskare som av andra, som antingen svart eller vit, som något som borde avskaffas helt eller som något som i stort sett bara har goda sidor: debatten har polariserats. När den ena sidan sjunger mätbarhetens och valfrihetens lov, svarar den andra sidan med att mäthysterin i grunden förstör det professionella arbetet. Detta späs sedan på av onyanserade debatter kring utvärderingens vara eller icke vara, samt värdet av kontraktsstyrning och offentliga upphandlingar. Till viss del är det debattformatet som gör att polariseringen ökar, men det hindrar inte att sakfrågan kommer i skymundan: vi bör ta de större idéerna om t.ex. resultat, professionell självständighet och utvärdering på allvar och inte förkasta dem i dess helhet.

Vi vill hävda att många idéer som NPM bygger på är här för att stanna! Men denna styridé kommer, som alla styridéer, att förändras och utvecklas. Det handlar om att plocka russinen ur kakan och ta vara på det som har potential inom NPM och eliminera de delar som inte håller vad de lovar. Vi anser det därför viktigt att börja nyansera debatten och diskutera vilka delar av NPM som tycks fungera, och vilka som inte gör det.

I denna artikel kommer vi att förhålla oss till vissa delar av styrpaketet NPM, nämligen resultatstyrning, samt uppdelningen i beställare och utförare, och därmed problematiken med decentralisering och detaljstyrning.

Vi tror att det är fel att ge resultatstyrningen hela skulden för alla de knepigheter som uppmärksammats av journalisten Maciej Zaremba och som utgjorde ett startskott för den fortsatta debatten. De skräckexempel vi sett, bl.a. att vissa patienter inom vården prioriteras framför andra för att de anses lönsammare och att privata friskolor gör orimligt höga vinster, bygger knappast på en ”ond” samling idéer och begrepp utan snarare på en kombination av tankefel och tillämpningsfel. Mycket få av de problem som tillskrivs NPM uppstår automatiskt. Däremot öppnar NPM upp för en rad möjligheter till ekonomisk styrning, såväl positiva som negativa, precis som den gamla administrativa modellen öppnade upp för såväl paragrafrytteri som professionell självständighet.

För vår del ser vi alltså inte tron på resultatstyrning och -mätning som det viktigaste tankefelet. Vi anser snarare att NPMs rötter i den så kallade agentteorin är boven i dramat. Agentteorin utgår från antagandet att alla människor handlar av egenintresse och därför kommer att vara opportunistiska om tillfälle ges. Enligt agentteorin kommer alla att försöka lura sina uppdragsgivare för att främja sina egna intressen. Detta antagande gör det möjligt att konstruera enkla och tydliga styrmodeller, men detta underskattar också betydelsen av alla andra drivkrafter som präglar det professionella arbetet. Ironiskt nog har man, genom att skapa en spelplan där allt går ut på att förhindra ett negativt beteende, legitimerat samma beteende: har man bara följt regelboken, uppnått de resultat som specificerats i kontrakten, behandlat si eller så många patienter, producerat si eller så många procent godkända elever, spelar andra intressen mindre roll.

Som styridé är därför NPM kanske fel ute när det gäller det som kallas resultatstyrning. Tanken att det är prestationer och effekter som ska mätas blir lätt alltför snäv. Idén i NPM att beställaren (som ytterst är politiska organ) ska stipulera ”vad” som ska uppnås med den offentliga verksamheten, medan utförarna, de som verkligen kan verksamheten, själva ska bestämma ”hur” det ska uppnås är i grunden god. Men denna decentraliseringstanke har visat sig ytterst svår att tillämpa i praktiken då mål, mått och indikatorer som fångar in ”vad”- dimensionen visat sig hart när omöjliga att formulera i kontrakten mellan beställare och utförare. Tankefelet är således att ”vad”-frågorna inte med lätthet kan särskiljas från ”hur”-frågorna och i praktiken har dessa frågor blandats ihop. Om denna cocktail dessutom kryddas med en relation mellan beställare och utförare som präglas av misstro, återstår bara detaljstyrning. Som ett brev på posten utvecklas därmed (överdrivna) inspektioner, revisioner, processbeskrivningar och kvalitetssäkringssystem.

Detaljstyrningen är, visar vår egen forskning, ett resultat av att beställarna vill ha kontroll över ”hur”-frågorna, bl.a. för att på detta sätt minimera risken för t.ex. vårdskandaler; något som upplevs vara det värsta som kan drabba exempelvis en kommun. Men denna detaljstyrning går alltså helt emot många av de idéer som NPM är uppbyggda av: den är ett tillämpningsfel. Ledningar i organisationer har tolkat NPM-modellen bokstavligt, men inte allvarligt, eftersom de är rädda att misslyckas!

Så om detaljstyrning av professionen från beställarsidan inte är något annat än ett tillämpningsfel i praktiken och så långt från idealen bakom decentralisering, och således också NPM, man kan komma, vari ligger då problemet? Jo, detaljstyrningen är ett symptom av mätproblematiken och agentteorins stipulerade misstro tillsammans. Felaktigheten ligger i att en del av NPM – misstron – har fått gå ut över en annan del – decentraliseringen av arbetsuppgifter. Därför behövs mer av kommunikation och samförstånd över beställar- och utförargränser, men också mer kvalitativa utvärderingar och professionell autonomi. Men för att det ska fungera måste vi revidera de agentteoretiska antagandena liksom antaganden kring mätning som det enda sättet att utvärdera kvalitet.

Det vore dock synd att nedvärdera mått och mätningar för mycket, eftersom de ofta är användbara som kontrast och komplement till professionella bedömningar. Därför behövs såväl resultat- och kvalitetsmått som kvalitativa utvärderingar av professionellt styrda verksamheter. Det behövs också ett större förtroende för oss medborgare och skattebetalare att vi är förmögna att utvärdera utförarna på andra grunder än kvalitetsmått.
Till skillnad från vad vissa debattörer tror, finns det bättre sätt även för oss att välja skola och vårdcentral än genom att bara läsa årsredovisningen.

Roland Almqvist
Docent i företagsekonomi och föreståndare för Institutet för kommunal ekonomi, Stockholms universitet.

Bino Catasús
Professor vid Stockholms Universitet i företagsekonomi, särskilt redovisning och revision.

Niklas Wällstedt
Doktorand på Institutet för kommunal ekonomi, Stockholms universitet.

”Att gå från iakttagelsen att privata företag oftast gör vad de gör bättre än offentliga organ, till påståendet att företag borde ta över dessa organs plikter, kan liknas vid iakttagelsen att gästerna på hälsohem genomsnittligen är friskare än patienterna på ett sjukhus, och av detta dra slutsatsen att gympingledare borde ta över läkarnas roller.”
John D Donahue, Den svåra konsten att privatisera, SNS förlag, 1992, Sidan 208