I denna artikel undersöker jag hur olika föreställningar, i termer av förväntade vinster och farhågor, påverkar mellankommunala samarbeten. Samtidigt som dessa samarbeten omgärdas av stora förhoppningar, väcker de också betydande oro. För att förstå deras faktiska potential behöver vi nyansera bilden av möjligheter och risker. Endast då kan vi få en mer realistisk uppfattning om vad mellankommunala samarbeten faktiskt bidrar med och vilka utmaningar de medför.
Dessa frågor blir särskilt relevanta i ljuset av de pågående strukturella förändringar som påverkar kommunerna idag. Demografiska förändringar, minskande befolkningsunderlag i mindre kommuner tillsammans med växande krav, från både samhället och staten, gör att frågan om hur kommunerna ska klara framtidens utmaningar är mer aktuell än någonsin. Under de senaste decennierna har många kommuner ställts inför växande utmaningar, såsom: svårigheter att säkerställa kompetensförsörjning, ökad fiskal stress, och behovet av en allt snabbare digitalisering av välfärdens tjänster. Samtidigt förväntas kommunerna spela en allt viktigare roll i arbetet med klimatanpassning[i] vara en central aktör i det brottsförebyggande arbete[ii]och även verka för höjd beredskap inom det civila försvaret[iii]
Dessa förändringar och krav har aktualiserat frågan om den nuvarande kommunstrukturen. Särskilt mindre kommuner upplever, och uppfattas, som för små för att på egen hand klara sina uppdrag. De står inför stora utmaningar när det gäller personalrektyrering, alltmer skilda förutsättningar för att erbjuda likvärdig service och samtidigt hantera och möta de nya uppgifter som förläggs på dem. Dagens debatt präglas därför i stor utsträckning av frågan: Är det inte dags att slå ihop kommunerna?
Demografi framstår här som en särskilt avgörande faktor. Enligt en rapport från Kommuninvest[iv] konstateras att många kommuner är små. Av Sveriges 290 kommuner har omkring 170 kommuner (drygt 59 procent) färre än 20 000 invånare, och hela 50 kommuner (17 procent) färre än 8000 invånare. Prognoser visar också att om knappt 40 år (år 2061) förväntas 29 kommuner (alltså bara 10 procent) stå för drygt hälften av Sveriges folkmängd.[v]
I den offentliga debatten lyfts ofta två huvudsakliga lösningar fram: att slå samman kommunerna eller att öka samarbetet mellan dem. Civilminister Erik Slottner har uttryckt en politisk ambition om att fler kommuner ska välja att slå sig samman[vi] och har pekat på de stora behov som motiverar detta.[vii] Samtidigt har Kommunperspektivutredningen[viii] visat att kommunernas intresse för kommunsammanslagningar är så gott som obefintligt. Som ett alternativ lyfts ökat samarbete mellan kommuner fram en lösning – och när man ser vilka förhoppningar som ställs på mellankommunala samarbeten är det lätt att förstå varför. Samarbete mellan kommuner förväntas minska sårbarheten, underlätta rekrytering och säkra kompetensförsörjningen, öka kostnadseffektiviteten, höja kvaliteten och förbättra servicen.[ix]
Även om samarbete mellan kommuner redan är utbrett är det svårt att få en heltäckande bild av dess omfattning vilket till stor del beror på bristande statistik.[x] Trenden är dock tydlig: samarbete mellan kommuner ökar. I en enkätundersökning genomförd av Statskontoret (2023) uppgav 9 av 10 kommuner att de har avtalssamverkan, 8 av 10 att de ingår i ett kommunalförbund och 7 av 10 att de deltar i gemensamma nämnder. Denna utveckling är inte unik för Sverige utan återfinns även i andra länder.[xi] Det gör att frågan om samarbete framträder som en central och viktig aspekt att beakta – och inte då bara med tanke på dess möjligheter och förväntningar på vinster, utan även de risker som ofta lyfts fram med denna form av organisering.
Organisationer formas och styrs av föreställningar om vad som utgör en framgångsrik verksamhet – och om vad som utgör dess motsats. Idéer om framgång definieras av både interna och externa förväntningar och handlar om allt från ekonomisk effektivitet, tillväxt och kvalitet, till rättvisa, transparens eller social påverkan. Offentliga organisationer kopplar ofta framgång till att leverera välfärdstjänster med hög kvalitet samtidigt som de inte håller nere kostnaderna och stärker medborgarnas inflytande. Samtidigt formas organisationer av föreställningar om misslyckanden eller hot, såsom ineffektivitet eller risken att förlora kontroll. Dessa negativa föreställningar kan vara lika kraftfulla som de positiva och påverkar strategiska val. Rädslan för misslyckande kan leda till att organisationer väljer säkra alternativ eller försöker undvika riskfyllda beslut, vilket i sin tur riskerar att begränsa innovation och långsiktig utveckling.
I praktiken möts dessa positiva och negativa föreställningar i skärningspunkten där strategiska val och prioriteringar formas. I mellankommunala samarbeten står visioner om säkrad kompetensförsörjning, stärkt kapacitet, ökad kostnadseffektivitet och höjd kvalitet ofta i kontrast till farhågor om förlorad autonomi, försvårad styrning och minskat inflytande. Utan att vi reflekterar över deras ursprung, innebörd eller långsiktiga konsekvenser tenderar dessa föreställningar och farhågor forma våra beslut och handlingar. Samtidigt befinner sig Sveriges kommuner i en situation där dessa föreställningar och farhågor spelar en allt viktigare roll för hur kommunerna ska organiseras och vilket ansvar de ska ha.
I denna artikel undersöker jag alltså hur olika föreställningar, särskilt av dystopisk och utopisk karaktär, påverkar mellankommunala samarbeten. Jag belyser hur förhoppningar om vinster (utopier) och farhågor och risker (dystopier) formar vår syn på samarbeten, både som lösningar och utmaningar. Dystopiska föreställningar omfattar exempelvis förlorad autonomi, försvårad styrning, minskat politiskt inflytande, demokratiskt underskott, ökade byråkratiska hinder eller rent utav misslyckade samarbeten, medan utopiska förväntningar kretsar kring effektivare resursanvändning, stärkt kompetens, höjd kvalitet. Genom att lyfta fram och reflektera över dessa föreställningar får vi en djupare förståelse för hur de påverkar uppfattningen om vilka möjligheter och begränsningar som är realistiska för kommunala samarbeten. Att bli medveten om och analysera dessa föreställningar öppnar upp för möjligheter att skapa mer genomtänkta och hållbara strategier för kommunernas framtid.
Jag belyser också, genom ett exempel från en empirisk studie om mellankommunala samarbeten, vilka förutsättningar och aktiviteter som ökar möjligheterna för att dessa samarbeten ska bli långsiktigt hållbara och effektiva, samt vilka frågor som riskerar att leda till det motsatta. Genom att lyfta fram och reflektera över de idéer och föreställningar som påverkar vår syn på mellankommunala samarbeten, syftar jag till att fördjupa förståelsen för hur Sveriges kommuner kan samarbeta för att hantera en allt svårare situation.
För att förstå de förutsättningar och aktiviteter som möjliggör hållbara samarbeten måste vi också beakta de underliggande idéer och föreställningar som präglar vårt sätt att se på samarbeten och samhällsutveckling. Dessa förändringar och krav på kommunerna är inte enbart praktiska, utan bär också tydliga spår av våra uppfattningar om vad som är möjligt, önskvärt eller riskfyllt. I detta sammanhang blir det relevant att dra paralleller till de litterära genrerna utopi och dystopi som genom visioner om ideala världar och mardrömslika framtider hjälper oss att reflektera över samhällets möjligheter och begränsningar.
Både utopiska och dystopiska föreställningar spelar en roll i hur vi förhåller oss till utmaningarna i dagens kommunstruktur och framtida samarbeten. För att förstå dessa bättre är det värdefullt att kort utforska hur utopi och dystopi som koncept belyser samtidens och framtidens möjligheter och risker.
Utopi och dystopi som perspektiv på mellankommunala samarbeten
En utopi beskriver en ideal värld – en vision om ett perfekt samhälle eller en bättre tillvaro. Utopier fungerar både som inspiration och kritik av det nuvarande samhället. Genom att utmana invanda föreställningar och beteenden utmanar och uppmuntrar de oss att tänka i nya banor och skapar möjligheter för att formulera lösningar på samtidens problem. Ett klassiskt exempel är Thomas Mores Utopia från 1516[xii], där han skildrar en idealisk samhällsstruktur på en avlägsen ö. Genom berättelsen får läsaren en inblick i hur ett bättre samhälle skulle kunna organiseras, med fri tillgång till en välfärdsstat och social harmoni.
Dystopier, å andra sidan, målar upp en dyster och katastrofal framtid, eller samtid. De bygger på samtidens problem och driver dessa till sin spets för att varna oss för vad som riskerar att hända om utvecklingen går åt fel håll. Ett exempel från populärkulturen är filmen WALL-E från 2008, som skildrar en framtid där överdriven konsumtion gjort jorden obeboelig och där människan blivit fullständigt beroende av teknik. Genom sådana berättelser belyser dystopier farorna med vissa trender och manar till både eftertanke och handling.
Historiskt sett har utopier fungerat som visionära idéer, ibland radikala för sin tid. De inspirerar till nytänkande och förändring genom att erbjuda en bild av en bättre värld. Dystopier fungerar som en kontrast, där de varnar för konsekvenserna av ohejdade utvecklingar och pekar på vilka risker som väntar om vi inte agerar.
Dessa genrer är lika relevanta idag. De återfinns inte bara i litteratur och film utan också inom politik, där de används för att inspirera eller varna. I dagens debatt är dystopiska berättelser särskilt framträdande med teman som: klimatförändringar, teknologins risker och sociala orättvisor. Sådana scenarier får oss att reflektera över framtidens utmaningar och våra val. Samtidigt är även mindre uppenbara ämnen, såsom organiseringen av kommunstrukturer, möjliga att förstå genom utopiska och dystopiska linser.
Utopiska visioner med mellankommunala samarbeten
Politiska visioner om kommunala samarbeten innehåller många inslag som går att tolka som utopiska. Staten förespråkar att samarbeten mellan kommuner ska utvecklas, intensifieras och bli mer strategiska. Med strategiska avses samarbeten i fasta konstellationer som möjliggör långsiktighet och stärker tilliten mellan parterna.[xiii] Samarbetena förväntas bygga på en ”samlad kommunövergripande analys”[xiv], som bedömer nuvarande och framtida behov. Staten föreslår även gemensamma investeringar och utförande av välfärdstjänster, snarare än enbart tjänsteutbyten, och betonar vikten av att kommuner agerar gemensamt i utvecklingsfrågor.
Förhoppningarna är höga: intensifierad samverkan förväntas öka insynen för politiker och medborgare, underlätta ansvarsutkrävande och skapa ekonomiska vinster genom skalbarhet och stordriftsfördelar. Forskningslitteraturen förstärker dessa utopiska idéer genom att lyfta fram motiv som kostnadsminskningar, delade risker och ökad kompetens[xv]. Samarbeten antas möjliggöra standardisering, attrahera personal och minska sårbarheten i organisationen.[xvi] Både staten och forskningen beskriver alltså samarbeten som en lösning som ska effektivisera, stärka kapaciteten och förbättra verksamheten – nästan som en utopi där allt blir bättre genom samarbete.
Dystopiska risker i mellankommunala samarbeten
Samtidigt har forskningen belyst samarbeten från ett mer dystopiskt perspektiv. Samarbeten betraktas ofta som riskfyllda och svårstyrda.[xvii] Parterna antas agera utifrån egenintresse, vilket leder till appropriering – där en part försöker maximera sina vinster på bekostnad av den andra. Förhandlingar om gemensamma mål riskerar att präglas av parternas egna agendor snarare än av det gemensamma bästa.
Dystopiska problem accentueras ytterligare av avsaknaden av en hierarkisk styrning. Utan en tydlig ”topp” som koordinerar verksamheten uppstår ineffektivitet och styrningssvårigheter.[xviii] Delad information, som är avgörande för koordinering och vinstdelning, skapar samtidigt ökad sårbarhet mellan parterna.[xix] Forskning visar dessutom att de förväntade ekonomiska vinsterna ofta uteblir[xx] och att undermålig samordning resulterar i både överproduktion och underproduktion av tjänster.[xxi]
Även staten erkänner risker i samarbeten, särskilt när kommuner med olika förutsättningar arbetar tillsammans. Mindre kommuner riskerar att bli beroende av större kommuner, vilket skapar obalanser i relationen och gör det svårt för mindre kommuner att lämna samarbetet utan betydande konsekvenser. Samarbeten medför också demokratirisker, där politiker ansvarar för verksamhet i andra kommuner, vilket begränsar medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar.[xxii] Det genererar ett demokratiskt underskott eftersom kommuninvånare saknar möjlighet att välja eller utkräva ansvar av politikerna i en kommun som de inte har rösträtt i. Därtill gör många samverkanslösningar det svårt för både politiker och kommuninvånare att identifiera vem som ansvarar för vilken verksamhet. Detta är också en av anledningarna till att kommunutredningen[xxiii] önskar se strategiska samarbeten i fasta kommunkonstellationer. Samtidigt framträder behovet av att förstå kommunala samarbeten på ett sätt som går bortom de förutfattade bilderna av deras vinster och risker.
Att förstå mellankommunala samarbeten bortom förutfattade vinster och risker
Jag har genomfört en studie av kommunala samarbeten som bidrar till att nyansera dessa dikotomier. I stället för att utvärdera om de förväntade vinsterna realiseras eller om de identifierade riskerna inträffar, fokuserade jag på att empiriskt undersöka vilka roller som uppstår, vilka aktiviteter som bidrar till styrbarhet, och hur relationerna destabiliseras.
När jag vände mig till styrningslitteraturen för att få vägledning i dessa frågor fann jag flera begränsningar. Litteraturen brukar utgå från fasta antaganden om roller – vilka de är och hur de kommer att bete sig – och använder etablerade styrbegrepp, som resultatstyrning, regelstyrning och social styrning. Majoriteten av dessa studier är genomförda i privat sektor, där relationerna skiljer sig från offentliga samarbeten. Dessutom följer dessa studier sällan relationerna över tid, vilket gör det svårt att fånga förändringarna och utmaningarna som uppstår över tid.
Mellan 2018 och 2021 studerade jag fem mellankommunala samarbeten[1] för att förstå hur relationerna upprätthölls och vilka problem som uppstod. De argument och insikter jag presenterar nedan utgör en kondenserad version av mina iakttagelser, vilka jag beskriver mer utförligt i min avhandling[2]. Genom att fokusera på det praktiska samspelet mellan parterna snarare än dikotomin mellan vinster och risker, och genom att följa relationerna över tid, bidrar min studie med ett empiriskt perspektiv som fördjupar förståelsen av dessa samarbetens möjligheter och utmaningar.
Roller förändras och utvecklas över tid
Jag observerade hur tre roller konstruerades: ägare, utförare och mottagare. Särskilt intressant var hur dessa roller utvecklades. Parterna skapade och formade roller med olika förväntningar. Ägarna förväntades exempelvis vara aktiva och samordna sig, medan utförarna förväntades leverera verksamhet och visa lojalitet mot ägarna. Förväntningarna på mottagarna var mer dubbelbottnade, då de både skulle vara aktiva och passiva beroende på situation.
Med tiden visade det sig dock att dessa roller, och tillhörande förväntningar, var svåra att upprätthålla. I vissa fall agerade utförarna mer självständigt och började driva egna frågor, något som inte alltid uppskattades av ägarna. Samtidigt kämpade ägarna med att vara aktiva, eftersom de saknade tillräcklig kompetens inom de områden som överlåtits till den utförande enheten. I andra situationer valde ägarna att inta en passiv roll och undvek att styra, vilket skapade frustration, då tydligare riktlinjer och styrning efterfrågades.
Detta belyser komplexiteten i relationerna och svårigheten i att hålla sig till de ursprungliga rollerna när verklighetens krav och utmaningar tar över. Det är därför inte givet att de föreställningar som finns kring roller – att de kommer att maximera sitt egenintresse – faktiskt manifesteras på samma sätt i praktiken. Min studie visade exempelvis hur uppfattningen om vem eller vilka som betraktades som ägare kunde variera beroende på fråga och sammanhang. Parterna hade skapat olika mötesforum för att diskutera specifika frågor, vilket i sin tur ledde till ett ifrågasättande av roller och mandat.
Detta utmanar de antaganden som ofta återfinns i litteraturen, där roller framställs som tydligt definierade och välavgränsade. I stället bör vi betrakta roller som något som formas och förhandlas i praktiken, vilket gör det nödvändigt att studera dem empiriskt snarare än att utgå från fasta definitioner. Detta perspektiv är särskilt viktigt för praktiker som använder föreställningar om tydliga roller och mandat som utgångspunkt när de designar samarbetsrelationer.
Om vi exempelvis antar att valet av partner automatiskt minskar behovet av styrning[xxiv], riskerar vi att bli besvikna. Studien visar att parterna, oavsett sammanhang, lägger ned betydande tid och energi på att kontinuerligt upprätthålla roller och gränssnitt. Detta visar på vikten av att förstå roller som förhandlingsbara, inte statiska.
Styrningsaktiviteter som skapar stabila relationer
En vanlig strategi i tidigare forskning har varit att använda etablerade styrningskoncept och styrkategorier, såsom resultatstyrning, regelstyrning och social styrning, för att analysera hur parter utövar styrning i en inter-organisatorisk kontext.[xxv] Genom att i stället fokusera på hur stabilitet skapades har jag kunnat belysa hur parterna använde sig av flera olika aktiviteter för att stabilisera sina relationer. En sådan aktivitet kallar jag för re-etablering. Re-etablering innebar att ägarna återanställde kompetens i egen regi för att hantera den upplevda kontrollförlusten som uppstod när all kompetens hade förlagts till den gemensamma driften. Denna styrningsaktivitet bidrog till stabilitet genom att ge ägarna en känsla av att återfå kontrollen.
En annan aktivitet som bidrog till stabilitet var reparering, vilket kunde ta sig olika uttryck. Ett exempel var när utförarna åkte på informationsturnéer för att lugna oroade ägare, hantera upplevda brister och problem, eller för att få ägarna att samordna sina beslut. När ägarna inte lyckades samordna sig använde utförarna även en aktivitet som jag kallar utjämning, där de försökte tona ner olikheter för att undvika konflikter. En ytterligare reparationsaktivitet var signalering, där ägarna på olika sätt visade för varandra att relationen var viktig. Detta ligger i linje med vad andra forskare[xxvi] tidigare har belyst. Ytterligare ett sätt att skapa stabilitet var genom renodling, där parterna återtog frågor i egen regi som upplevdes som alltför strategiska eller svåra att nå enighet kring. Även om detta bidrog till stabilitet genom att minska konflikterna, väckte det samtidigt oro över samarbetets potential, då den gemensamma verksamheten gradvis blev mer operativ och mindre strategisk.
Dessa exempel illustrerar vikten av att ha ett öppet och nyanserat perspektiv på hur styrning utövas i en inter-organisatorisk kontext. Styrning handlar inte enbart om fasta koncept eller förutbestämda modeller, utan också om dynamiska aktiviteter som kontinuerligt anpassas för att hantera osäkerheter och främja stabilitet i samarbeten.
Frågor och situationer som skapar konflikt och instabilitet
Jag identifierade tre typer av utmaningar och konflikter som kunde hota stabiliteten i samarbetet. Den första är strategifiering, som uppstod när detaljfrågor knöts till övergripande strategiska frågor, vilket skapade spänningar mellan aktörerna på grund av olika intressen och perspektiv. Ett exempel på detta var diskussioner kring arrendenivåer för ett samägt avfallsbolag. Frågan, som först uppfattades som en enkel detalj, blev konfliktfylld när den kopplades till större strategiska frågor. För utförarna handlade det om skattemässiga risker och deras förmåga att bedriva en effektiv avfallshantering. För ägarna handlade det om att undvika negativa konsekvenser för andra kommunala verksamheter och att förhindra skattehöjningar som skulle påverka mottagarna. Detaljfrågans koppling till bredare frågor visade hur komplexa och sammanflätade konflikterna kunde bli, och hur sådana situationer kunde hota samarbetets stabilitet.
Den andra utmaningen var standardisering, där vissa aktörer motsatte sig samordning och införandet av enhetliga lösningar. Detta motstånd kunde leda till ineffektivitet och försvåra samarbetets genomförande. För utförarna var detta särskilt utmanande, eftersom parterna hade enats om målbilder för de gemensamma verksamheterna som fokuserade på att minska sårbarheten, öka kvaliteten och förbättra kostnadseffektiviteten. Problemet låg dock i att dessa målbilder tolkades olika. Utförarna betraktade samordning som en nödvändighet för att kunna leverera hög kvalitet och hålla kostnaderna nere. De upplevde därför frustration över att ägarna inte bara saknade denna koppling utan också ofta motsatte sig standardiserade lösningar. I stället prioriterade ägarna ofta mottagarnas önskan att behålla en unik och lokal prägel, vilket ytterligare försvårade utförarnas arbete och underminerade ambitionen om effektiv samordning.
Den tredje utmaningen kallar jag iterering, vilket syftar på återkommande ”små” men ständigt irriterande frågor som skapade friktion och krävde kontinuerlig uppmärksamhet från parterna. I de samarbeten jag studerade handlade detta ofta om utförarnas svårigheter att få ägarna att förstå verksamhetens kostnader. Samtidigt hade ägarna svårt att få utförarna att acceptera att tillsynstaxorna inte kunde höjas hur som helst på deras begäran, eftersom beslut om taxehöjningar i slutändan var ägarnas ansvar. Frågan löstes aldrig helt, eftersom parterna inte fullt ut förstod eller erkände varandras perspektiv – utförarnas behov av att täcka kostnader och ägarnas ansvar gentemot mottagarna och skattebetalarna. Detta ledde till återkommande diskussioner år efter år, vilket skapade en källa till frustration och spänningar.
Kombinationen av dessa stabiliserande aktiviteter och de konflikter som uppstår visar det svåra i att upprätthålla långsiktigt välfungerande samarbeten. Å ena sidan skapar aktiviteterna förutsättningar för stabilitet och samordning, men å andra sidan visar utmaningarna att samarbeten kräver en konstant anpassning och hantering av konflikter för att förbli hållbara.
Att se bortom utopiska förhoppningar och dystopiska farhågor
Föreställningar om mellankommunala samarbeten präglas ofta av två ytterligheter: en utopisk syn där samarbeten förväntas generera synergier och effektivitet utan större friktion, och en dystopisk föreställning där aktörerna styrs av egenintresse och där relationerna riskerar att präglas av opportunism och konflikter. Dessa perspektiv kan överskugga den faktiska dynamiken mellan olika parterna i samarbeten, där relationer kräver ett omfattande och resurskrävande arbete för att upprätthållas.
I en utopisk tolkning ses samarbeten som en lösning på strukturella problem, såsom brist på kompetens och resurser. I både policydokument och i den offentliga debatten framställs samarbete ofta som ett effektivt sätt att skapa samordningsvinster, säkra kompetensförsörjningen och optimera resursutnyttjandet. Samarbeten beskrivs i dessa sammanhang som en logisk och självklar lösning på mindre kommuners utmaningar. Dessa förväntningar utgår från en idé om att relationerna mellan parterna per automatik kommer att generera ökad samordning och effektivitet. Min studie visar dock att dessa förväntningar inte alltid motsvarar verkligheten. Ett tydligt exempel på detta var kopplat till rollerna. Ägarna hade förväntat sig att samarbetet och den gemensamma driften skulle leda till förbättrad styrning och effektivitet. Men i praktiken uppstod dock spänningar kring beslutsfattandet, där vissa ägare upplevde att de förlorade insyn och kontroll. Utförarna försökte balansera mellan olika krav men tvingades ofta hantera missnöje från ägarna, som kände att de hade fått en mer passiv roll än förväntat. De var inte heller överens om hur verksamheterna skulle leverera högre kvalitet och hålla kostnaderna nere.
I praktiken kräver således dessa samarbeten, och präglas av, ett intensivt och ibland slitsamt underhålls- och reparationsarbete och ständiga förhandlingar. Det är inte givet att samarbeten leder till förbättrad effektivitet eller att de förväntade vinsterna realiseras utan betydande investeringar i styrning och koordinering. Detta arbete är givetvis förknippat med kostnader, vilket gör det avgörande att realistiskt värdera vilka frågor som lämpar sig för gemensam drift. Alltför höga förväntningar riskerar att leda till besvikelse och onödiga konflikter, medan en överdriven pessimism riskerar att underminera tilliten och potentialen i samarbetet.
Den dystopiska bilden av mellankommunala samarbeten bygger i stället på antaganden att parterna agerar utifrån egenintresse och att relationerna präglas av maktobalanser och opportunism. I forskningen om inter-organisatorisk styrning, särskilt i privata relationer, lyft risken för appropriering fram, där en aktör anses dra oproportionerliga fördelar på den andres bekostnad. En liknande föreställning återfinns i studier av kommunala samarbeten, där starkare aktörer antas dominera styrningen och riskera att utnyttja mindre kommuner som beroende parter. Min studie visar dock att denna bild är förenklad. Istället för att agera strikt utifrån egenintresse, delade parterna ofta resurser, erfarenheter och kompetens. I flera fall absorberades till och med kostnader för den andres, snarare än att samarbetet utnyttjades för egen vinning. Detta utmanar den dystopiska synen på aktörernas bevekelsegrunder och understryker betydelsen av signalering som en central strategi för att skapa och stärka tilliten i samarbetet. Detta innebär inte att samarbeten är problemfria eller att konflikter saknas. Tvärtom visar min studie att relationerna är dynamiska och kräver kontinuerliga anpassningar för att upprätthållas. Roller, mandat och styrningsformer förhandlades löpande, vilket skapar spänningar men också möjligheter att bygga mer stabila och hållbara samarbetsformer.
Den utopiska föreställningen att vissa frågor är enkla att samarbeta kring, medan andra är mer konfliktfyllda visar sig i praktiken vara en förenkling. Alltför strategiska uppgifter tenderar enligt de föreställningar som finns väcka högt engagemang och potentiellt destruktiva konflikter, medan mer operativa frågor riskerar att förlora intresset från parterna. Min studie visar att även frågor som initialt uppfattades som operativa och okomplicerade, såsom avgiftsnivåer eller administrativa rutiner, kunde utvecklas till strategiska och konfliktfyllda diskussioner. Detta utmanar tanken om att strategiska frågor alltid kräver mer styrning medan operativa frågor kan hanteras utan större friktion. Insikten om att vilka frågor som är strategiska är något som görs förankrar analysen i en mer realistisk förståelse av utmaningar och styrningen av samarbeten.
På samma sätt utmanas den dystopiska föreställningen att samarbete leder till maktkamp och opportunism. Min studie visar att aktörerna ofta investerar tid och resurser i att skapa och upprätthålla välfungerande relationer, snarare än att försöka maximera sina egna vinster på bekostnad av andra. Genom signalering och återkommande dialog förstärks tilliten, vilket gör att relationerna inte enbart präglas av rationella kalkyler utan även långsiktiga åtaganden och gemensamma intressen.
Så varför är det så svårt att få dessa relationer att fungera? Svaret ligger delvis i att vi pendlar mellan utopiska förhoppningar om vinster och alltför dystopisk syn på parternas motiv och beteenden. För att dessa samarbeten ska bli framgångsrika behöver vi acceptera att verkligheten ligger någonstans mitt emellan – att det bästa möjliga är tillräckligt bra. Genom att minska pressen på samarbetens potential och tona ner de utopiska förväntningarna undviks risken av att de kollapsar under vikten av orealistiska krav. Samarbeten löser alltså varken alla problem genom ökad effektivitet eller samordning, eller faller sönder under tyngden av maktkamper och egenintresse. I stället handlar det om en ständigt pågående process av förhandling, anpassning och kompromiss. Att erkänna dessa förutsättningar och utmaningar som samarbeten innebär är nyckeln till att navigera mellan dessa två ytterligheter och skapa hållbara relationer.
Policyimplikationer och praktisk relevans
Denna dynamik mellan förhandling, anpassning och kompromiss har avgörande betydelse för hur kommunala samarbeten utformas och styrs. Resultaten från denna studie belyser hur föreställningar om framgång och effektivitet påverkar inte bara utformningen och styrningen av kommunala samarbeten., utan också de strategiska val som parterna gör i praktiken. Organisationer, oavsett om de är offentliga eller privata, präglas som sagt av förhoppningar, visioner och antaganden som fungerar både som möjliggörare och begränsningar för deras utveckling.
I Sveriges kommuner blir dessa föreställningar allt viktigare, särskilt i ljuset av ökade krav på samverkan och gemensamma lösningar. Som jag visat ovan formas samarbeten ofta av utopiska idéer om vinster, såsom kostnadseffektivitet, ökad kvalitet och stärkt kapacitet. De framställs som lösningar på stora utmaningar, inte minst den pågående kompetens- och rekryteringskrisen. Samtidigt begränsas förståelsen av samarbeten av dystopiska antaganden om risker – där opportunism och svårstyrda relationer ses som oundvikliga hinder.
Min studie visar att dessa föreställningar inte bara påverkar hur samarbeten utformas i policydokument och styrningspraktik, utan också relationerna mellan aktörerna i det dagliga arbetet. Genom att förstå hur utopiska och dystopiska föreställningar påverkar både beslutsfattande och interaktioner mellan parter blir det möjligt att utveckla mer realistiska strategier för att hantera kommunala samarbeten. Nedan listar jag ett antal förslag på sådana strategier.
För att skapa mer hållbara samarbeten behöver kommuner som deltar i samarbeten aktivt reflektera över och diskutera de föreställningar som formar deras målbilder och ambitioner för mellankommunala samarbeten. Denna reflektion är inte något som enbart hör hemma i förberedelsefasen utan måste fortgå kontinuerligt under hela samarbetets gång. En sådan process bidrar till att minska missförstånd och konflikter som uppstår när föreställningarna inte delas av alla parter.
Utöver detta bör kommuner också fokusera på att skapa en medvetenhet om det omfattande relationsarbete som krävs för att upprätthålla samarbeten. Det handlar inte bara om att enas kring målbilder och förväntningar på vinster, utan också om att förtydliga roller, mandat och ansvar. För att underlätta detta relationsarbete rekommenderas att samarbetande parter etablerar gemensamma forum och strukturer som underlättar dialog mellan centrala aktörer. Dessa forum bör inte enbart fungera som plattformar för informationsutbyte, utan även som arenor där förtroende byggs, konflikter hanteras och gemensamma strategier kontinuerligt omförhandlas. Genom att skapa sådana strukturer förstärks förutsättningarna för långsiktigt hållbara samarbeten och en mer dynamisk samverkan, där parterna kan anpassa sig efter förändrade behov och utmaningar.
Slutligen är det viktigt att förstå att det tyvärr inte finns en universallösning – något som ofta efterfrågas – för hur samarbeten bör organiseras och styras. Snarare än att leta efter en optimal modell handlar det om att förstå och hantera det relationsarbete som krävs för att samarbetet ska fungera. Genom att närma sig samarbete med en mer nyanserad förståelse av dess komplexitet kan samarbetets resultat förbättras och leda till bättre utfall för alla inblandade parter.
Isabell Meltzer är Fil dr i offentlig förvaltning och forskare vid Kommunforskning i Västsverige (KFi)
[1] Verksamhetsområdena omfattade lön, IT, miljötillsyn, räddningstjänst och avfallshantering och organiseringen skedde genom avtalssamverkan, gemensam nämnd, kommunalförbund och kommunalt bolag.
[2] Meltzer, Isabell (2024). Strategiska samarbeten – roller, relationer och risker i mellankommunala samarbeten. Doktorsavhandling: Göteborgs universitet.
Referenser
[i] Regeringskansliet. (2023). Nationell strategi och regeringens handlingsplan för klimatanpassning (Skr. 2023/24:97). Stockholm: Regeringskansliet.
[ii] SFS (2023:196). Lag om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete. Stockholm: Justitiedepartementet.
[iii] Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). (2023). Höjd beredskap inom det civila försvaret. Stockholm: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
[iv] Erlingsson, Gissur. Ó., Isaksson, Zeth., & Persson, Bo. (2021). Mellankommunal samverkan: vad är känt om dess effekter?: en inventering av kunskapsläget. Kommuninvest forskningsberedning.
[v] SCB. (2022). Befolkningen koncentreras till allt färre kommuner. https://www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2022/befolkningen-koncentreras-till-allt-farre-kommuner/. [Hämtad: 2025-02-28]
[vi] Wikstrand, Måns. (2024). Slottner ”Trodde inte på jättestort intresse” Dagens Samhälle. [Hämtad 2024-04-15] från: https://www.dagenssamhalle.se/offentlig-ekonomi/kommunal-ekonomi/slottner-trodde-inte-pa-jattestort-intresse/
[vii]Åsgård, Samuel. (2023). ”Nytt besked från Slottner: Dags att slå ihop kommuner” Dagens Samhälle. [Hämtad 2024-04-15] från: https://www.dagens-samhalle.se/styrning-och-beslut/demokrati/nytt-besked-fran-slottner-dags-sla-ihop-kommuner/
[viii]SOU 2024:6. Steg mot stärkt kapacitet. Stockholm: Finansdepartementet.
[ix] SOU 2024:6. Steg mot stärkt kapacitet. Stockholm: Finansdepartementet.
SOU 2020:8. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Stockholm: Finansdepartementet.
Statskontoret. (2023). Hand i hand – en analys av kommunal samverkan. Stockholm: Statskontoret.
[x] SOU 2020:8. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Stockholm: Finansdepartementet.
Erlingsson, Gissur. Ó., Isaksson, Zeth., & Persson, Bo. (2021). Mellankommunal samverkan: vad är känt om dess effekter?: en inventering av kunskapsläget. Kommuninvest forskningsberedning.
[xi] Swianiewicz, Pawel., & Teles, Filipe. (2018). Inter-municipal Cooperation Diversity, Evolution and Future Research Agenda. I: Teles, Filipe, & Swianiewicz, Pawel. (Red.) Inter-Municipal Cooperation in Europe – Institutions and Governance (s. 335-350): Springer Nature.
[xii] Kautsky, Karl., & Stenning, Henry, J. (1959). Thomas More and His Utopia. Russell & Russell.
[xiii]SOU 2020:8. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Stockholm: Finansdepartementet. (sidan 398)
[xiv] SOU 2020:8. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Stockholm: Finansdepartementet. (sidan 399)
[xv] Groot, Tom. LCM., & Merchant, Kenneth. A. (2000). Control of international joint ventures. Accounting, Organizations and Society, 25(6), 579-607.
Ding, Rong., Dekker, Henri. C., & Groot, Tom. LCM. (2010). An exploration of the use of interfirm cooperation and the financial manager’s governance roles: Evidence from Dutch firms. Journal of Accounting & Organizational Change, 6(1), 9-26.
[xvi] Erlingsson, Gissur. Ó., Syssner, Josefina., & Ödalen, Jörgen. (2015). Strategier för att möta småkommunernas utmaningar. SNS förlag.
Raudla, Raudla., & Tammel, Kaide. (2015). Creating shared service centres for public sector accounting. Accounting, Auditing & Accountability Journal, 28(2), 158–179.
[xvii] Dekker, Henri. C. (2004). Control of inter-organizational relationships: evidence on appropriation concerns and coordination requirements. Accounting, Organizations and Society, 29(1), 27-49.
[xviii] Dekker, Henri. C. (2004). Control of inter-organizational relationships: evidence on appropriation concerns and coordination requirements. Accounting, Organizations and Society, 29(1), 27-49.
[xix] Tomkins, Cyril. (2001). Interdependencies, trust and information in relationships, alliances and networks. Accounting, Organizations and Society, 26(2), 161–191.
[xx] Bel, Germá., & Warner, Mildred.E. (2015). Inter-municipal cooperation and costs: Expectations and evidence. Public Administration, 93(1), 52-67
[xxi] Dekker, Henri. C. (2004). Control of inter-organizational relationships: evidence on appropriation concerns and coordination requirements. Accounting, Organizations and Society, 29(1), 27-49.
[xxii] SOU 2020:8. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Stockholm: Finansdepartementet.
[xxiii] SOU 2020:8. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Stockholm: Finansdepartementet.
[xxiv] Dekker, Henri. C. (2008) Partner selection and governance design in interfirm relationships. Accounting, Organizations and Society, 33(7-8), 915-941.
[xxv] Johansson, Tobias., & Siverbo, Sven. (2011). Governing cooperation hazards of outsourced municipal low contractibility transactions: An exploratory configuration approach. Management Accounting Research, 22(4), 292-312.
[xxvi] Vosselman, Ed., & Van der Meer-Kooistra, Jeltje. (2009). Accounting for control and trust building in interfirm transactional relationships. Accounting, Organizations and Society, 34(2), 267–283.
