Det finns en lång tradition i det svenska civilsamhället av att utveckla och driva innovativa insatser för att möta samhällsutmaningar som ohälsa, fattigdom och arbetslöshet.[1] Historiskt sägs sådana insatser ha lagt grunden för flera av dagens offentliga välfärdstjänster, exempelvis hemtjänst, färdtjänst och barnavårdscentraler.[2] Även efter den svenska välfärdsstatens framväxt har civilsamhällets organisationer fortsatt att identifiera och fylla luckor i välfärdssystemet, vilket har resulterat i allt från kvinnojourer till fritidsbanker och matmissioner. Idag är innovation ett av de mervärden som efterfrågas politiskt inom det som kallas för ”idéburen välfärd”, det vill säga välfärdsverksamhet som bedrivs av organisationer som har ett allmännyttigt och oegennyttigt syfte.[3] Med välfärdsverksamhet avses tjänster och andra insatser inom vård, skola och omsorg, samt andra sociala områden såsom arbetsmarknad och integration. Fokuset avgränsas ofta till idéburen välfärdsverksamhet som genomförs på offentligt uppdrag, inom ramen för upphandlingar eller valfrihetssystem.
Från politiskt håll sägs civilsamhällets organisationer vara ”viktiga innovatörer i välfärden” eftersom de anses kunna ”identifiera och möta behov som varken offentliga eller kommersiella aktörer förmår fånga upp”.[4] Liknande tongångar hörs från civilsamhällets sida, som gärna framhåller sin innovationsförmåga inom välfärdsområdet.[5] För att öka andelen idéburna utförare av offentliga välfärdstjänster – och för att matcha samhällsutmaningarnas komplexitet – prövas nya finansieringsformer i Sverige, såsom reserverade upphandlingar, idéburet offentligt partnerskap och sociala utfallskontrakt. Detta innebär att civilsamhället behöver navigera mellan nya och traditionella sätt att finansiera sina innovativa insatser i svensk välfärd. För att ge en bild av möjligheter och utmaningar i denna navigering genom snårig terräng presenteras här en översikt av befintliga kunskaper och erfarenheter inom området, illustrerat med praktiska exempel från det svenska civilsamhället.
Resurskrävande innovationsprocesser
Finansieringen av civilsamhällets innovativa insatser inom välfärdsområdet har i tidigare forskning ofta studerats i termer av ”social innovation”.[6] Med social innovation avses utvecklingen av nya lösningar – i form av metoder, tjänster, verksamheter eller annat – i syfte att förbättra människors livsvillkor genom nya sociala praktiker, relationer eller strukturer. Forskning visar att social innovation framför allt involverar aktörer från civilsamhället och offentliga sektorn, samt i viss mån även näringslivet och akademin.[7] Ofta sker detta i samverkan över organisations- och sektorsgränser för att kunna matcha samhällsutmaningarnas komplexitet. Ett svenskt exempel är Fritidsbanken, som erbjuder kostnadsfri utlåning av sport- och friluftsutrustning för att möjliggöra en aktiv fritid för alla och mer hållbara konsumtionsmönster. Det bygger på ett ideellt initiativ som spridits till över 120 platser i hela landet, där det ofta drivs i samarbete mellan kommuner och civilsamhälle.
Utvecklingen av sociala innovationer kan vara resurskrävande, eftersom det behövs tid, pengar, arbetskraft, kompetens och andra resurser för att lyckas initiera, etablera och integrera nya lösningar i samhället.[8] De externa projektmedel som ofta används för att finansiera sådan utveckling räcker sällan till, då de vanligen är tidsbegränsade, öronmärkta och administrationskrävande. Det innovationsstöd som erbjuds av myndigheter, lärosäten och andra instanser är i sin tur främst inriktat på teknisk och kommersiell utveckling inom näringslivet, vilket gör att det sällan är tillgängligt för social innovation i civilsamhället. Vid offentliga upphandlingar av varor och tjänster är utmaningen att priskonkurrens ofta premieras framför samhällsnytta. Det investeringskapital och de krediter som erbjuds av finansmarknaden är dessutom främst tillgängligt för aktörer med kommersiella tillväxtambitioner och hög kreditvärdighet, vilket sociala innovatörer och ideella aktörer sällan bedöms ha.
Kombinerade finansieringsformer
För att navigera i denna snåriga terräng behöver olika finansieringsformer ofta kombineras vid utvecklingen av sociala innovationer. En studie av ett stort antal sociala innovationer runt om i världen visar att den vanligaste finansieringsformen är att använda sig av interna resurser hos de involverade samhällsaktörerna, följt av offentlig finansiering, försäljning, privata donationer, deltagaravgifter och crowdfunding.[9] Ett svenskt exempel är Mary, som är en ny diakonal verksamhet i Svenska kyrkan som erbjuder praktik, arbetsträning och rehabilitering för personer som står långt från arbetsmarknaden. Verksamheten har stegvis utvecklats och spridits till över 150 församlingar runt om i landet, med hjälp av offentliga projektmedel och ersättningar för praktik- och arbetsträningsplatser, intäkter från caféer, butiker och second hand, samt kyrkans interna resurser.
För att överblicka de olika finansieringsformer som används för att utveckla och sprida civilsamhällets innovativa insatser kan det vara till hjälp att skilja mellan externa och interna resurser. Externa resurser avser här ekonomiska tillskott från utomstående individer eller institutioner.
Det kan innefatta gåvor och donationer från allmänheten, företag eller andra organisationer, likväl som ”crowdfunding” där privatpersoner bidrar med mindre summor till ett specifikt ändamål. Externa resurser kan också bestå av projektmedel och andra bidrag från offentliga aktörer som kommuner och myndigheter eller från privata aktörer som stiftelser och fonder. En annan källa är intäkter från försäljning av varor och tjänster, vilket även inkluderar ersättningar för utförandet av uppdrag åt offentliga aktörer inom ramen för Lagen om offentlig upphandling (LOU) och Lagen om valfrihetssystem (LOV). Det förekommer också mikrokrediter där samhällsnyttiga verksamheter ges mindre lån eller kreditgarantier, samt flexibla krediter där lånevillkoren anpassas till verksamhetens förutsättningar och ändamål.
Med interna resurser avses här finansiering i form av eget kapital eller arbetskraft. Det kan handla om ekonomiska överskott som ackumulerats från avkastning på kapital, medlems- och deltagaravgifter, med mera. Det kan även omfatta så kallad ”bootstrapping” där kostnaderna hålls nere genom billiga inköp, samnyttjande av resurser, utbyte av tjänster, med mera. En annan variant är att använda sig av befintlig personal i organisationernas ordinarie verksamhet eller frivilligarbetare som utför arbetsinsatser på ideell basis, det vill säga utan betalning eller mot en symbolisk ersättning. Just frivilligarbete är en hörnsten i många ideella verksamheter, då de flesta organisationer i Sveriges civilsamhälle saknar anställd personal. Exempelvis har den ideella föreningen Funkibator utvecklat en rad innovativa insatser för personer med funktionsnedsättning genom ett stort ideellt engagemang kombinerat med bland annat offentliga projektmedel.
Nya finansieringsformer
På senare tid har intresset ökat för nya sätt att finansiera innovativa insatser i svensk välfärd som sociala utfallskontrakt, idéburet offentligt partnerskap, reserverade upphandlingar, med mera. En anledning är att de samhällsutmaningar som ska mötas är så pass komplexa att en bredd av olika aktörer och resurser behöver mobiliseras för att kunna rå på dem. I detta ingår bland annat att öka andelen idéburna utförare av offentliga välfärdstjänster.
Sociala utfallskontrakt innebär att aktörer från olika samhällssektorer gemensamt investerar i insatser som förväntas ge samhällsnyttiga utfall och delar på den ekonomiska risken och vinsten i detta. Sveriges första sociala utfallskontrakt ingicks i Norrköpings kommun 2015, i samarbete med utbildningsföretaget Iris – som har sitt ursprung i synskaderörelsen i slutet 1880-talet och som har De Synskadades stiftelse som delägare – investeringsbolaget Leksell Social Ventures, samt Sveriges Kommuner och Regioner. Det syftade till att minska risken för återplacering och förbättra skolprestationer för barn och unga som placerats på Hem för vård eller boende (HVB) eller Statens institutionsstyrelse (SiS). Ett nyare exempel är det sociala utfallskontrakt som ingicks 2021 mellan Hässelby-Vällingby stadsdelsförvaltning i Stockholms stad och fem organisationer från civilsamhället: Frälsningsarmén, Hej Främling!, Linnea Boxning, Läxhjälpen och Skyddsvärnet. Det syftade till att förebygga kriminalitet och missbruk bland barn och unga genom att utveckla och pröva en ny modell för tidigt socialt stöd. I modellen kompletterades socialtjänstens ordinarie insatser med preventiva och individanpassade insatser från de deltagande organisationerna för att förbättra målgruppens förutsättningar att lyckas i livet och minska socialtjänstens kostnader för mer långtgående och allvarlig problematik. Organisationerna fick en garanterad aktivitetsersättning för sina insatser och en möjlig utfallsersättning om insatserna visar sig ha uppnått eftersträvat utfall. Utfallskontraktet finansierades delvis av Stockholm stads sociala investeringsfond, som i sig utgör en ny finansieringsform där en kommun eller myndighet avsätter medel i en intern fond för samhällsnyttiga insatser som överbygger olika räkenskapsår och förvaltningar.
”Det innovationsstöd som erbjuds av myndigheter, lärosäten och andra instanser är i sin tur främst inriktat på teknisk och kommersiell utveckling inom näringslivet, vilket gör att det sällan är tillgängligt för social innovation i civilsamhället.”
Idéburet offentligt partnerskap (IOP) har beskrivits som ett innovativt sätt att utforma och utföra välfärdstjänster, där offentliga och idéburna aktörer tillsammans formulerar mål och villkor för insatserna och tar ett gemensamt ansvar för genomförandet och finansieringen av dessa.[10] IOP är en slags mellanväg mellan upphandling och bidrag, vilket innebär att sådana partnerskap behöver vara förenliga med både LOU och EU:s statsstödsregler. Modellen lanserades 2010 av den nationella paraplyorganisationen Forum – idéburna organisationer med social inriktning och har därefter kommit att användas i många kommuner och regioner över hela landet. Ett exempel är det IOP som ingicks 2020 mellan Fritidsbanken Sverige och Region Värmland för att vidareutveckla de lokala fritidsbanker som finns i regionen. Ett annat exempel är ett IOP mellan föreningen Passalen och Socialförvaltningen i Göteborgs stad, som syftar till att stärka delaktigheten i samhället för personer med funktionsnedsättning genom ökad tillgång till öppna fritidsaktiviteter.
Reserverad upphandling innebär att offentliga aktörer upphandlar sociala tjänster från externa leverantörer utifrån LOU och LOV, med reserverat deltagande för idéburna organisationer eller aktörer vars huvudsyfte är social och yrkesmässig integration. Avsikten är att det ska öka möjligheterna för organisationer som har ett allmännyttigt och oegennyttigt huvudsyfte att tillhandahålla offentligt finansierade välfärdstjänster. Bakgrunden till finansieringsformen är att regelverken för upphandling ofta tolkas och tillämpas på ett sätt som premierar priskonkurrens framför samhällsnytta. Ett exempel på en reserverad upphandling är den som genomfördes som en del i utfallskontraktet mellan Hässelby-Vällingbystadsdelsförvaltning och fem organisationer från civilsamhället för att förebygga kriminalitet och missbruk bland barn och unga.
Navigering mellan olika logiker
Denna terräng av både nya och traditionella finansieringsformer innebär att civilsamhällets organisationer behöver navigera mellan olika logiker som kännetecknar ideella, offentliga och kommersiella verksamheter. Förenklat uttryckt handlar det om en balansgång mellan civilsamhällets allmännyttiga och icke-vinstdrivande ändamål, offentliga aktörers politiska och byråkratiska procedurer, samt näringslivets vinstdrivande och ägarstyrda intressen. Exempelvis kan civilsamhällets resurser i form av gåvor, donationer och medlemsavgifter, samt frivilligarbete, sägas bygga på en ideell verksamhetslogik. På motsvarande sätt kan externa resurser i form av projektmedel och andra bidrag sägas bygga på en offentlig logik. Vidare kan intäkter från försäljning av varor och tjänster sägas bygga på en kommersiell logik.
Logikerna är idealtypiska på så sätt att de förmedlar en förenklad bild av en mer komplex verklighet. Det innebär att de olika logikerna delvis kan överlappa varandra i praktiken (se Figur 1). Det är exempelvis fallet med offentliga upphandlingar, där offentliga och kommersiella logiker kombineras. Detsamma gäller för mikrokrediter och flexibla krediter, där kommersiella och ideella logiker kombineras. Även i de nya finansieringsformer som tidigare beskrivits blandas olika verksamhetslogiker. Idéburet offentligt partnerskap kan exempelvis sägas vara en kombination av offentliga och ideella logiker. Sociala utfallskontrakt och reserverade upphandlingar kan i sin tur sägas kombinera såväl offentliga och ideella som kommersiella logiker.
Figur 1. Idealtypiska logiker i olika samhällssektorer
För att navigera mellan dessa olika logiker har vissa organisationer i civilsamhället anammat det som kallas för ”hybridorganisering” – det vill säga ”de aktiviteter, strukturer, processer och betydelser som organisationer använder för att förstå och kombinera flera organisationsformer”.[11] Sådan hybriditet kan vara mer eller mindre genomgripande och ta sig olika uttryck, men kombinerar alltid logiker som är idealtypiska för minst två olika samhällssektorer. Det anses vanligt att organisationer utvecklar hybrida drag över tid, för att kunna anpassa verksamheter till förändrade förutsättningar och förväntningar. Ett förekommande exempel på hybridorganisering i civilsamhället är så kallade ”sociala företag”. Sådana verksamheter kännetecknas av att de driver näringsverksamhet i samhällsnyttigt syfte, vilket innebär att de kan de sägas förena ideella och kommersiella logiker. I de fall där de utför välfärdstjänster på offentligt uppdrag kan de dessutom sägas omfatta en offentlig logik. Ett exempel på ett svenskt socialt företag är Basta, som ägs och drivs av personer som själva genomgått den missbruksrehabilitering som erbjuds i deras affärsverksamhet. Ett annat exempel är Yalla Trappan som skapar arbetstillfällen för utrikesfödda kvinnor genom försäljning av tjänster inom catering, sömnad, lokalvård, med mera.
Risker i navigeringen
Tidigare forskning har uppmärksammat vissa risker i civilsamhällets navigering mellan ideella, offentliga och kommersiella logiker i finansieringen av innovativa insatser. En sådan risk är det som kallas för ”uppdragsglidning” där civilsamhällets organisationer fjärmas från sina allmännyttiga ändamål genom att anpassa sig till offentliga och kommersiella och logiker. En näraliggande risk är så kallad ”kooptering” där civilsamhällets organisationer anpassar sig efter andra samhällsaktörers krav och förväntningar i utbyte mot stöd eller inflytande. Detta bedöms kunna begränsa utrymmet för innovation i idéburen välfärd genom att göra det svårare att tillvarata den särart och de mervärden som civilsamhället förväntas kunna bidra med. För att värna sitt oberoende har exempelvis Basta och Skyddsvärnet – som båda bedriver idéburen välfärdsverksamhet – som princip att inte ta emot offentliga bidrag, utan enbart ersättningar för de tjänster som de utför på offentligt uppdrag.
Även offentliga uppdrag kan dock innebära att civilsamhällets aktörer tvingas göra avkall på sina allmännyttiga ändamål för att matcha upphandlingslagstiftningens offentliga och kommersiella logiker. Från civilsamhällets sida uppfattas att de ”riskerar att reduceras till tjänsteleverantör som inte kan utveckla sin potential eller utgå från invånarnas behov” och att priskonkurrensen i upphandlingar ”kan leda till underbud mot lägsta pris som ytterst drabbar brukarna”. Trots att innovation är ett av de mervärden som efterfrågas i idéburen välfärd sägs villkoren för offentlig upphandling av välfärdstjänster begränsa utrymmet för just detta. Från civilsamhällets sida efterfrågas därför mindre detaljstyrning och mer frihet, och ökad rörelsefrihet betraktas som en förutsättning för att de ska kunna möta målgruppens föränderliga behov.
”Bakgrunden till finansieringsformen är att regelverken för upphandling ofta tolkas och tillämpas på ett sätt som premierar priskonkurrens framför samhällsnytta.”
Reserverad upphandling, som beskrevs ovan, kan vara ett sätt för civilsamhällets organisationer att värna sina allmännyttiga ändamål i tillhandahållandet av offentligt finansierade välfärdstjänster. Detta genom att minska priskonkurrensen gentemot kommersiella aktörer och istället uppvärdera den samhällsnytta som civilsamhället förväntas kunna bidra med. Däremot är det osäkert om denna finansieringsform ökar utrymmet för innovation i idéburen välfärd eftersom ersättningar för upphandlade uppdrag, oavsett om de är reserverade eller ej, är öronmärkta för offentligt föreskrivna ändamål och har en strikt tids- och budgetram.
IOP, som också beskrevs ovan, sägs däremot ha ”förutsättningar att skapa nya och mer innovativa samarbeten mellan offentliga myndigheter och idéburna aktörer” i en offentlig utredning om idéburen välfärd.[12] Något som talar för detta är att modellen lanserades från civilsamhällets sida för att möjliggöra en mer jämlik och ömsesidig relation mellan offentliga och ideella aktörer i utförandet av välfärdstjänster jämfört med offentlig upphandling. Samtidigt uppmärksammas risken för att IOP i praktiken kan utformas med samma korta tidsramar och uppdragsliknande upplägg som i upphandlingar.
Sociala utfallskontrakt kan också sägas förbättra förutsättningarna för civilsamhällets organisationer att värna sina allmännyttiga ändamål i tillhandahållandet av offentligt finansierade välfärdstjänster, genom en mer ömsesidig relation mellan parterna. Detta eftersom aktörer från olika samhällssektorer där gemensamt kommer överens om ett samhällsnyttigt utfall och delar på den ekonomiska risken och vinsten i insatserna. Även utfallskontrakt kan dock tillämpas på ett sätt som mer liknar en offentligt dikterad upphandling än en gemensamt utformad process. Dessutom har det konstaterats att sådana förhandlingar inte alltid sker på jämlik fot, då maktrelationen mellan aktörerna kan vara ojämn beroende på deras skilda roller, storlek och resurstillgång.
Navigering i snårig terräng
Sammantaget visar de kunskaper och erfarenheter som återgivits i denna artikel att finansieringen av civilsamhällets innovativa insatser i välfärden innebär navigering i en snårig terräng av nya och traditionella finansieringsformer. Där försöker organisationerna balansera mellan ideella, offentliga och kommersiella logiker som påverkar utrymmet för innovation i idéburen välfärd. Bland annat visas att den resurskrävande processen att initiera, etablera och integrera nya lösningar i samhället innebär att externa och interna resurser ofta behöver kombineras, ibland med hjälp av nya finansieringsformer. På så vis navigerar civilsamhällets organisationer mellan de enskilda finansieringsformernas tillkortakommanden, exempelvis projektmedlens tidsbegränsning, öronmärkning och administrationskrav; offentliga upphandlingars premiering av priskonkurrens framför samhällsnytta; samt innovationsstödets och investeringskapitalets fokus på kommersiella aktörer och affärsidéer. Denna navigering för samtidigt med sig vissa risker i form av uppdragsglidning och kooptering, där civilsamhällets organisationer tvingas kompromissa mellan ideella, offentliga och kommersiella logiker på ett sätt som kan göra att de fjärmas från sina allmännyttiga ändamål. I vissa fall blir hybridorganisering ett sätt att härbärgera olika logiker i en och samma verksamhet, exempelvis genom socialt företagande.
Frågan är om civilsamhällets navigering i denna snåriga terräng ger tillräckligt goda förutsättningar för att de ska kunna upprätthålla sin tillskrivna position som viktiga innovatörer i välfärden där de förväntas identifiera och möta behov som varken offentliga eller kommersiella aktörer förmår fånga upp? Översikten pekar på att detta verkar vara beroende av vilket handlingsutrymmet som finns för civilsamhällets organisationer att värna sin särart och sina mervärden i finansieringen av sina innovativa insatser i svensk välfärd. Detta gäller inte minst i de fall där de utför offentligt finansierade välfärdstjänster, inom ramen för upphandlingar, valfrihetssystem och nya finansieringsformer.
Malin Lindberg
Malin Lindberg är gästprofessor i social innovation vid Malmö universitet, professor i genus och teknik vid Luleå tekniska universitet, samt adjungerad professor vid Centrum för civilsamhällesforskning på Marie Cederschiöld högskola. Hennes forskning handlar om hur innovationer och organisationer kan utvecklas på ett nytänkande och inkluderande sätt.
Litteratur
[1] Lindberg, M. (2021). Social innovation i civilsamhällets organisationer – kunskapsöversikt och policyrekommendationer. Örebro: Entreprenörskapsforum.
[2] Forum – idéburna organisationer med social inrikting (2015). Civilsamhället + sociala innovationer = sant – vi har listan. Tillgänglig via https://press.socialforum.se/posts/news/civilsamhallet-sociala-innovationer-sant-vi-h
[3] Lindberg, M. (2023). Innovation som särart och mervärde i idéburen välfärd. Socialmedicinsk tidskrift, 6, 774–785.
[4] Proposition 2021/22:135. Idéburen välfärd, s. 12.
[5] Nysta (2021). Nystarapporten – civilsamhällets svar på hur vi kan stärka samhällskontraktet demokratin och
välfärden. Stockholm: Civos, Famna, Forum, Fremia, Giva Sverige, Ersta Sköndal Bräcke högskola.
[6] Mötesplats Social Innovation (2024). Finansiering av social innovation – en översikt. Malmö: Mötesplats Social Innovation.
[7] Butzin, A. & Terstriep, J. (2018). Actors and roles in social innovation. I J. Howaldt, C. Kaletka, A. Schröder, & M. Zirngiebl (red.). Atlas of Social Innovation (s. 78–81). Dortmund: TU Dortmund University.
[8] Mötesplats Social Innovation (2024).
[9] Dhondt, S., Oeij, P., & Schröder, A. (2018). Resources, constraints and capabilities. I J. Howaldt, C. Kaletka, A. Schröder, & M. Zirngiebl (red.). Atlas of Social Innovation (s. 74–77). Dortmund: TU Dortmund University.
[10] Narbutaité Aflaki, I., Eriksson, H., & Schneider, T. (2017). Utmaningar och framgångsfaktorer för att initiera, genomföra och anpassa ett idéburet-offentligt partnerskap. Göteborg: Chalmers, Jönköping University, Karlstads universitet.
[11] Battilana, J., & Lee, M. (2014). Advancing research on hybrid organizing – insights from the study of social enterprises. Academy of Management Annals, 8(1), s. 397 (författarens översättning).
[12] SOU 2019: 56. Idéburen välfärd. Betänkande av Utredningen om idéburna aktörer i välfärden, s. 381.
