I slutet av 1980-talet ställdes den svenska offentliga sektorn vid skampålen. På den politiska arenan talade man om en legitimitetskris och inom förvaltningen talade man om en identitetskris. Detta var inte något unikt för Sverige; man kan hävda att Sverige följde det globala modet. Ursprunget bör man kanske leta efter i USA under Reagans regeringstid och hans så kallade Graceutredning (1984). I korthet gick kritiken ut på att den offentliga sektorn var mindre effektiv än den privata, att den privata sektorn kan lösa den offentliga sektorns uppgifter och att reformer i traditionell mening inte fungerade.
Idéerna anammades av Margaret Thatcher och kom ganska snart till Sverige. Ivern att imitera var så stark att den engelske statsvetaren Christopher Hood, som myntade uttrycket ”New Public Management”, 1995 hävdade att Sverige implementerade de nya idéerna tidigare och mer djupgående än alla andra. På 1990-talet kännetecknades den svenska offentliga sektorn av en jakt efter nya identiteter där det privata näringslivet utgjorde föredöme.
I den jakten klarade sig kommuner ganska bra i början: de omvandlade en del förvaltningar till aktiebolag, andra förvaltningar gjordes företagslika med hjälp av kontraktanställning av chefer, utdelning av kreditkort och dylikt. Men snart uppstod komplikationer.
- Imitationen av näringslivet var ofta mekanisk, utan anpassning till lokala förutsättningar.
- Bolagisering resulterade i en förvirrad (organisatorisk) identitet.
- Bolagisering ledde inte till förenkling av verksamhetens utförande – varken dess produktiva eller dess finansiella del. Marknaden verkade vara den legitima lösningen på 2010-talet. Ändå drömmer marknadens aktörer om monopol, även om det i praktiken handlar om överlevnad. Näringslivets företag måste tillverka produkter och tjänster för att kunna överleva. För kommunala företag gäller motsatsen: det gäller att överleva för att kunna producera tjänster.
En oklarhet om de kommunala bolagens status märktes i Lagen om offentlig upphandling (LOU) som infördes 1994. Den offentliga debatten i slutet av 1990-talet kan väl illustrera problemet. Den 22 maj 1999 publicerade Alf Isemo och Peder Svensson en artikel i Göteborgs-Posten med rubriken ”Så slösas skattepengar bort. Kommunala bolag och förvaltningar struntar i att följa lagen”. Journalisterna hävdade att ”mellan 1994 och 1997 ansågs upphandlingslagen ha sparat in drygt tre miljarder kronor till offentliga sektorn”. Det är oklart hur besparingen räknades hem och förhållandet att lägre kostnader oftast ger lägre kvalitet nämndes inte. Ny forskning visar att konkurrens ökar transaktionskostnaderna och att komplex verksamhet inte låter sig styras via kontrakt. LOU var möjligen bra tänkt men fungerar inte lika bra i praktiken.
2000-talet: revisionssamhället
Den engelske företagsekonomen Michael Power började sin bok The Audit Society: Rituals of Verification (1997) med att konstatera att han efter fyra års studier av finansrevision fortfarande undrade vilket syfte denna praktik tjänar. Tekniken verkade oprecis, metoderna godtyckliga och revisionen resulterade för det mesta i texter som inte kunde betraktas som bevis. Trots tveksamma metoder fick revision ett formidabelt genomslag. Power kallade det för en revisionsexplosion och började undra över dess orsaker, särskilt när det blev klart att ”explosionen” spred sig utanför Storbritannien.
Power inspirerades av socialantropologen Mary Douglas som påpekade att redovisning och revision hör till den rationalitetsideologi som genomsyrar samhället och som i detta sammanhang innebär att redovisningen granskas bara i situationer där förtroende saknas. Granskning kostar mycket i termer av tid, arbete och pengar, och därför granskar man bara i extrema fall. Hade då Storbritannien på sena 1980-talet blivit ett land där man inte längre hade förtroende för andra, eller ens för hela samhällssystemet? Powers svar var att den expanderande revisionen var ett rituellt svar på förändrade attityder.
Men det är inte revisionens rituella karaktär som är problemet för den offentliga verksamheten. Det moderna samhället är lika beroende av sina ritualer som alla tidigare samhällen. Problemet är att revisionen är tänkt att ”bara” granska den ekonomiska situationen på ett neutralt sätt men att verksamheten i praktiken måste anpassas till revisionen för att revisionen ska fungera. Verksamhet som utvärderas utifrån finansiella aspekter kommer att utformas annorlunda än om den utvärderas utifrån kvalitet. Medan konflikten mellan produktivitet och kvalitet är känd i näringslivet, kan inte (eller åtminstone bör inte) den offentliga sektorn lösa konflikten mellan produktivitet och kvalitet genom att manipulera det sistnämnda.
Power menar att man kan tala om ett skifte från välfärdsstat till en regulativ eller utvärderande stat. Skiftet kommer sig av att traditionella, hierarkiska och direkta kontrollmetoder tycks vara illa anpassande till nya tider. Till och med s.k. ”kvalitetsutvärderingar” är ofta revisionstekniker som inte har med kvaliteten att göra.
Riskhantering är ett barn av granskningssamhället och ett syskon till finansrevision. Power har påpekat att riskhantering är ett mode, men också att moden måste förklaras. Varför just detta och varför just nu? För honom är det en fortsättning av samma önskan att kontrollera och hålla någon ansvarig som låg bakom revisionsexplosionen. Denna önskan kommer i sin tur från den ökande individualiseringen och hot om rättstvister. Denna förklaring gäller nog i högre grad Storbritannien än Sverige, men det finns en annan förklaring och den gäller båda. Det är det allt hårdare kravet på transparens som framför allt medierna ligger bakom. Detta krav leder till att ansvariga blir rädda och till att de letar efter olika former för skydd och försvar.
Vad blir det av NPM?
Det blir allt vanligare med hybrider mellan olika organisatoriska former, sådana blandningar som kommunalägda bolag är exempel på. Ett annat uttryck för hybridisering är att tjänstemän och politiker fortfarande använder sig både av intetsägande byråkratiska formuleringar och av näringslivets peptalk och floskler.
Gränser mellan olika typer av verksamheter blir mer och mer oklara. Allt mer verksamhet utförs av privata organisationer men finansieras av det offentliga. Allt större del av det offentliga finansieras med avgifter (ett slags pris) från hushållen. Oklarheter uppstår också om vad som är investering och konsumtion. Nämnder och bolag befinner sig på den oklara gränsen mellan pragmatism (sunt förnuft som tillåter dem att utföra jobbet) och regler som skapats för att begränsa handlingsutrymmet. En sak är säker: de oklara gränserna kommer inte att bli klarare. Hybridiseringen kommer att fortsätta och både de som arbetar i offentlig sektor och de som arbetar i näringslivet måste komma till insikten att osäkerhet och tvetydighet är oundvikliga ingredienser i varje organisation. Det senare hävdade organisationsteoretiker som Niklas Luhmann och James G. March för länge sedan. Men även om det alltid varit så, blir det än mer tydligt när ekonomin globaliseras vilket bland annat innebär att det blir allt fler företag som erbjuder sina varor och tjänster till kommuner och landsting.
Enligt företagsekonomen Kristian Kreiner och sociologen Zygmunt Bauman får politiker ansvar för fler och fler områden som de inte har kontroll över eller kan påverka. Det är svårt att förneka det. Eftersom den första talar om Danmark och den andra om Storbritannien, kan man ta en titt på de två länderna. Den danska regeringen har påbörjat ett reformarbete med namnet Tillitsreformen som syftar till att avbyråkratisera den kommunala verksamheten. Bakgrunden är att många års detaljreglering och styrning från statens sida har orsakat misstroende mellan stat och kommuner. Styrningen var tidigare inriktad på dokumentation av arbetet och snäva mål vilket ledde till att kommunala chefer fick ägna mer tid åt att dokumentera och rapportera sitt arbete än att faktiskt utöva sitt yrke.
Tillitsreformen bygger på den kritik och de idéer som har framförts i den allmänna debatten. Reformen handlar om tillit, ledning, professionalism och avbyråkratisering. Den offentliga verksamheten ska vara orienterad mot att uppnå resultat istället för att uppfylla olika procedurregler. Fokus på resultat ska leda till större utrymme för professionellt och yrkesmässigt ansvar, moderna ledningsformer och ökat nytänkande.
Ett led i reformen är att kommunernas resultat ska mätas i förhållande till kvalitet. Det är med andra ord inte enbart de finansiella resultaten som räknas. För att kunna åstadkomma detta kommer regeringen att utarbeta nya former för ”styrningsdialog” mellan stat och kommun.
Ekonomi- och inrikesminister Margrethe Vestager använder ofta begreppet Seende tillid. Hon har klargjort att målet med tillitsreformen är att frigöra de offentligt anställda från onödiga arbetsuppgifter så att de istället kan utföra sina egentliga arbetsuppgifter. Hon talar om respekt för det professionella engagemanget. Tillit ska ersätta kontroll – man ska ha förtroende för den enskilde medarbetaren och respekt för personens yrkeskunskap och skicklighet.
För att uppnå det vill man införa ”en god ekonomistyrning”, som enligt regeringsdokumenten betyder att:
- Man ska planera i god tid.
- Man ska göra en detaljerad budget.
- Man ska följa upp noggrant.
- Resultaten av verksamheten och aktiviteterna ska utvärderas i förhållande till tydliga mål för förväntad effekt.
- Styrningsvariabler (vad man gör) och processer (hur man gör) ska vara tydligt definierade och beskrivna. Utöver styrning med hjälp av resurstilldelning vill man som ett led i att förbättra effektiviteten och produktiviteten i den offentliga sektorn lägga ökad vikt vid ledarskap.
”Seende tillit” låter mycket attraktivt, men det är oklart hur det ska uppnås. De beskrivningar som finns låter bekanta – och inte särskilt revolutionerande. Det finns nog personer som kallar det snömos, men det kan ju frysa till och bli något!
Även i Storbritannien finns olika röster i debatten och man kanske bör lyssna på fler av dem. Baronessan Onora O’Neill’s föreläsningsserie på BBC om förtroende har väckt stor uppmärksamhet. Hon hävdade att en förtroendekultur har ersätts av en kultur av misstänksamhet. För henne, liksom för sociologer som Piotr Sztompka och Zygmunt Bauman och den danska regeringen, är det viktigt att återuppbygga förtroendet. Det är kanske det, och inte nya modeller för redovisning och riskhantering som svenska kommuner bör satsa på?
Barbara Czarniawska
innehar Torsten och Ragnar Söderbergsprofessur i allmän företagsekonomi vid GRI, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet
Rolf Solli
Professor i företagsekonomi vid Högskolan i Borås och gästprofessor vid Förvaltningshögskolan i Göteborg.
