Är korruptionsrisken högre i kommuner där flera av kommunens verksamheter bedrivs som aktiebolag?
Att det finns en koppling mellan ökad risk för korruption och förekomsten av kommunalt ägda aktiebolag i en kommun är en slutsats det ligger nära till hands att dra när man studerar de olika fall av oegentligheter som uppdagats i kommunsektorn de senaste åren. Det är allt från turerna kring de kommunala bolagen i Göteborg till de oegentligheter som förekom mellan det kommunala bostadsbolaget och det då så uppmärksammade fotbollslaget i Östersund. Att det finns en ökad risk för korruption i kommuner där verksamheter bedrivs i aktiebolagsform finner vi även stöd för i de studier som gjorts av kommunala bolag (för en översikt, se bland annat Erlingsson m.fl. 2020). Dessa studier pekar på att det kan vara så att det finns en koppling mellan andelen bolagiserade kommunala verksamheter och graden av korruption. Anledningen till detta anses vara den bristande insynen i och kontrollen av verksamheter som kommuner väljer att bedriva som aktiebolag.
Trots detta har andelen bolagiserade kommunala verksamheter ökat markant under de senaste decennierna och de omsätter miljardbelopp inom branscher som energi och avfall. Trots att kommunala aktiebolag är vanligt förekommande i svenska kommuner och förvaltar central infrastruktur med stora samhälleliga värden, och trots att kommunala bolag i många fall utgör intressanta exempel på vad som händer när marknad och politik möts, hamnar de gång efter annan i skymundan i debatten. Med undantag för när en skandal uppdagas.
Men vad är det då som gör att insyn och kontroll försvåras – och korruptionsrisken ökar – när en kommunal verksamhet bedrivs i bolagsform?
Namnet i sig ger en viss fingervisning. Det kommunala aktiebolaget är just ett aktiebolag och lyder därför under aktiebolagslagen, och det ska därför styras enligt samma principer som ett vinstdrivande företag. Med andra ord har det kommunala aktiebolaget en ägare, en styrelse och en vd och styrs på samma sätt som ett vinstdrivande företag. Det är här vi hittar förklaringen till att kommuner väljer att bolagisera verksamheter. Vad man vill är att kunna bedriva kommunal verksamhet mer effektivt genom att organisera och styra verksamheten utifrån samma förutsättningar som råder för vinstdrivande företag. Den ökade effektiviteten antas upp-
stå genom att politisk styrning ersätts med företagsstyrning och genom att verksamheten i form av en egen juridisk person får en egen resultat- och balansräkning.
Syftet med kommunala verksamheter är dock inte att generera avkastning till ägarna i form av ekonomisk vinst, utan att skapa samhällsnytta för medborgarna i en kommun och att förvalta gemensamma tillgångar. För att säkerställa detta krävs det insyn och demokratisk styrning, något som försvåras av aktiebolagsformen, där den politiska styrningen får stå tillbaka till förmån för en mer affärsmässig styrning av verksamheten. För att kompensera för detta finns det angivet i kommunallagen under vilka villkor kommuner får bedriva verksamhet i aktiebolagsform samt hur detta ska ske.
Det kommunala aktiebolaget lyder därför inte enbart under aktiebolagslagen, utan även under kommunallagen. Det är aktiebolagslagen som definierar styrningen, men verksamhetens inriktning och förutsättningar för bolagiseringen av kommunal verksamhet regleras i kommunallagen (för vidare läsning, se Kastberg 2020).
I teorin kanske detta låter bra. Problemet är att det i praktiken inte alltid fungerar fullt ut. I och med att styrningen av det kommunala aktiebolaget regleras av aktiebolagen, och bolaget är en egen juridisk person, får bolagets ledning bestående av vd och styrelse stort utrymme att själva fatta beslut rörande bolagets löpande verksamhet. Detta ska jämföras med när en verksamhet bedrivs i förvaltningsform och styrs av en politisk nämnd, som i sin tur ligger under kommunfullmäktige. I det senare fallet är den politiska styrningen alltid närvarande, och kommunen har kontroll över såväl ekonomi som styrning av verksamheten.
Frikopplingen från det politiska styret är vad som förväntas möjliggöra den effektivisering av verksamheten som oftast eftersträvas vid en bolagisering av en kommunal verksamhet. Samtidigt är det denna frihet som gör att risken för korruption ökar, då kommunfullmäktiges och allmänhetens insyn i det kommunala aktiebolaget begränsas i och med att verksamheten vid bolagiseringen blir en egen juridisk person.
För att kompensera för det ”gap” mellan insyn och kontroll som uppstår i samband med att en kommunal verksamhet bolagiseras finns det i kommunallagen paragrafer som specifikt reglerar hur en kommun ska säkerställa insyn i det kommunala aktiebolaget. Utöver det är det snarare regel än undantag att det är politiker som sitter i styrelsen för kommunala bolag. Att politiker utses som ledamöter i kommunala aktiebolagsstyrelser är tänkt att kompensera för den bristande direkta politiska insynen i bolagen. Problemet är att effekten inte alltför sällan blir den omvända, det vill säga att insynen begränsas än mer. Då kommunstyrelsen enligt kommunallagen har uppsynsplikt över de kommunala bolagen innebär det att politiker som sitter i båda organen i praktiken ska granska sig själva. Kretsen av personer som har insyn begränsas således ytterligare av denna vanligt förekommande lösning, och när kretsen av personer som har insyn begränsas ökar risken för korruption och maktmissbruk. Samma problem uppstår när en politiker som är fullmäktigeledamot väljs in i en bolagsstyrelse eftersom kommunfullmäktige är det organ som ger bolagsstyrelsen ansvarsfrihet och godkänner resultat- och balansräkning. Även i denna situation hamnar således den enskilda politikern i en situation där hen är satt att granska sig själv.
I det kommunala aktiebolaget möts således marknad och demokrati, och i denna form blir det tydligt att de inte alltid är förenliga. Centralt för styrningen av det kommunala bolaget blir således att hantera balansgången mellan å ena sidan marknadens villkor och å andra sidan de krav och förväntningar som samhället ställer och har rätt att ställa på kommunala verksamheter (Erlingsson & Thomasson 2020).
Förmågan att hantera denna balansgång avgörs inte sällan av det kommunala aktiebolagets framgångar. Det finns kommuner som lyckas väl med att balansera mellan marknadens och demokratins krav. Detta är kommuner i vilka det finns en tydlig koppling mellan politiskt satta mål och inriktning och det kommunala aktiebolagets verksamhet. Detta möjliggör tydligare ansvarsutkrävande av såväl styrande politiker som bolagsstyrelse och vd. Det är emellertid lika vanligt att kommuner inte har en uttalad strategi för hur man ska förhålla sig de aktiebolag man äger, och kopplingen mellan politiken och aktiebolagets verksamhet är därför mindre tydlig. I dessa fall är det också vanligt att såväl styrelse som vd får en större frihet att själva utforma bolagets verksamhet. Det finns även kommuner som har en tydligt uttalad policy som innebär att det inte är tillåtet för kommunfullmäktige- eller kommunstyrelseledamöter att också vara ledamöter i kommunala aktiebolag, medan det i andra kommuner är tillåtet och ibland även ses som en fördel.
Variationerna är således stora (för vidare läsning, se Thomasson 2019). Konsekvensen blir att det finns stora skillnader mellan kommunala aktiebolag i hur framgångsrika de är när det gäller att leverera samhällsnytta och på ett adekvat sätt utveckla och förvalta för samhället central infrastruktur i form av bland annat vatten, avfall, energi, bredband och bostäder.
Det finns därför behov av att uppmärksamma det kommunala bolaget som företeelse, för annars är risken stor att det i detta gränsland mellan marknad och offentlig sektor, där politiker blir bolagsägare och styrelseproffs och medborgare reduceras till kunder, inte alltid är rätt intressen som skyddas, vilket gör att stora samhälleliga värden riskeras.
Anna Thomasson
Docent vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet
Litteratur
