Efter senaste finansiella krisen har en våg av rapporteringskrav sköljt över svenska banker. Många av kraven kommer från EU. Finansiell stabilitet ses, nu mer än någonsin, som en grundläggande förutsättning för en fungerande samhällsekonomi. Trots att åsikterna om vad som egentligen orsakade krisen går isär, har svaret varit entydigt när det gäller vilka satsningar som krävs för att främja den finansiella stabiliteten
– det behövs fler regler, mer rapportering och mer transparens i banksystemet. Samhället lägger nu rekordstora resurser på att utfärda bankregler och se till att de följs. Sedan 2009 har Finansinspektionen fördubblat både sitt anslag och antalet anställda, och en ännu större satsning har gjorts på europeisk nivå. Tanken är att en mer omfattande och europeiskt harmoniserad myndighetsrapportering ska ge en stor mängd jämförbar information som kan möjliggöra bättre kontroll av risker i systemet som helhet, men även kunna få enskilda banker med dåliga beteenden att rätta in sig i ledet. Det är en fin tanke, men tyvärr inte så realistisk.
I Sverige har regelgivning och tillsyn hört till Finansinspektionens viktigaste uppgifter. Förutsättningarna för arbetet med dessa uppgifter har nu dock kraftigt förändrats.
Den första förändringen gäller de regler som styr hur den finansiella rapportering som ska lämnas in till Finansinspektionen ser ut. Stora delar av dessa regler har den senaste tiden inte utvecklats av Finansinspektionen utan av den Europeiska bankmyndigheten EBA. Europeiska bankmyndigheten är en europeisk myndighet som tillkom 2011. Den fick långt större befogenheter än sin föregångare, den Europeiska banktillsynskommittén (CEBS). Ett exempel är att uppdraget inte bara är att ange riktlinjer för reglering i de europeiska länderna utan att också utforma egna regler och standarder. Detta som ett led i att utveckla det som brukar kallas ”en enda europeisk regelbok”, där en harmoniserad uppsättning regler görs direkt tillämpliga och bindande i alla EU-medlemsstater. Finansinspektionen deltar i olika arbetsgrupper inom EBA men har ett begränsat inflytande. Jämfört med de tidigare kraven för myndighetsrapportering i Sverige är de nya europeiska kraven inget annat än en jättelik skapelse som krävt en ombyggnad av hela det elektroniska system som Finansinspektionen använder för inrapportering. Bankerna ska nu rapportera fler och mer detaljerade uppgifter till myndigheterna. Paradoxalt nog är instruktionerna samtidigt mer abstrakta och man har utvecklat helt nya begrepp för att beskriva vissa delar av den finansiella information man vill ha inrapporterad – begrepp som lämnar stort utrymme för tolkning.
I den nya ordningen för rapportering finns därmed fundamentala områden där bankerna själva kommer att behöva bedöma vad de ska rapportera. Anmärkningsvärt är dock att Finansinspektionen inte får göra egna tolkningar som de svenska bankerna kan utgå ifrån utan tvingas hänvisa till EBA som i sin tur lämnar standardiserade och ofullständiga svar efter en alldeles för lång svarstid. EBA menar att de många tolkningsmöjligheterna är nödvändiga eftersom man annars inte skulle kunna skapa en rapportering som kan bli enhetlig i hela EU. Och det finns forskning som tyder på att de antagligen har rätt – det krävs stor flexibilitet om rapporteringen ska kunna harmoniseras över flera olika länder. Men samma forskning visar också att jämförbarheten i vad som då kommer att rapporteras troligtvis inte blir så hög, vilket ju motsäger det syfte EBA hade med sina rapporteringskrav från början. Dessutom innebär abstrakta regler och rapporteringsbegrepp att tillsynen över efterlevnaden blir ännu svårare; det kommer att krävas stor lokal kunskap för att förstå och kontrollera rapporteringen i enskilda banker.
Den andra förändringen handlar just om hur tillsynen ska utövas framöver. I den tillsyn som Finansinspektionen länge utövat har man utgått från egna bedömningar av varje situation och därefter fattat beslut kring hur tillsynen ska bedrivas. Myndigheten har använt flera olika metoder såsom intervjuer, dialoger, platsundersökning och rapporter. Men även tillsynen är nu föremål för europeisk harmonisering. Europeiska bankmyndigheten menar att en av dess nyckeluppgifter är att skapa så kallad ”supervisory convergence”, vilket innebär att man ska sträva efter att tillsynen utövas på samma sätt i alla medlemsländer. Detta, hävdar man, kommer att leda till både konsekvens och hög kvalitet i hela EU. EBA är just nu i full färd med att utforma handböcker för hur de nationella myndigheterna ska utöva sin tillsyn.
För Finansinspektionen skapar båda dessa förändringar stora utmaningar och en svår balansgång. I sin ”Verksamhetsplan med budget 2015” hävdar myndigheten att en av de stora utmaningarna framöver ligger i att hantera just riktlinjer och regler utformade på europeisk nivå eftersom dessa i allt större utsträckning påverkar arbetet. Handböcker om tillsyn från EBA kommer innebära en ny utformning och inriktning på tillsynen i Sverige. Finansinspektionen kommer att behöva anpassa sig och tänka om. Samtidigt måste en viss anpassning av riktlinjerna göras för att de ska fungera mot bakgrund av hur Finansinspektionen är organiserad och hur det svenska banksystemet ser ut. Men det finns en del som tyder på att det inte blir lätt. Finansinspektionens eget uttalande i verksamhetsplanen att ”det är viktigt att orka fortsätta bedriva den analytiska, riskbaserade och proaktiva tillsyn som myndigheten står för” (s. 8) vittnar om förestående svårigheter.
Så varför är det då så viktigt att Finansinspektionen orkar bedriva tillsyn på ett eget sätt och som man antyder inte i varje detalj ligger i linje med den tillsyn som Europeisk bankmyndighetens handbok föreskriver? Ett uppenbart skäl är att Finansinspektionen varit framgångsrik i sin tillsyn. Det sätt som Finansinspektionen arbetat på har i det stora hela bevisligen fungerat bra i en svensk kontext under nu över 20 års tid. Detta har historiska förklaringar. Efter den svenska bankkrisen i början av 90-talet gjordes en översyn av hela den svenska banklagstiftningen med målet att skapa stabilitet i just det svenska banksystemet, och som ett led i detta förändrades Finansinspektionens uppdrag för att tydligt ligga i linje med detta mål. Det innebär att Finansinspektionen under lång tid inte bara haft i uppdrag att utöva tillsyn över enskilda banker, utan även värna stabiliteten i det svenska banksystemet. Martin Andersson, före detta chef för Finansinspektionen, menade i ett tal strax före han lämnade sin post, att Finansinspektionen genomfört fler framåtblickande och stabilitetsfrämjande åtgärder än något annat EU land sedan den senaste finanskrisen. En slutsats är att Sverige faktiskt lärde sig någonting av bankkrisen på 90-talet och att detta inneburit att man lyckades utforma ett arbetssätt som har fungerat bra sedan dess. Finansinspektionen har nog rätt i att det är viktigt att myndigheten orkar fortsätta bedriva den gamla formen av tillsyn.
Men det finns också ett ytterligare skäl till att detta antagligen inte bara är viktigt utan kanske helt avgörande för det svenska banksystemet. När bankreglerna och tillsynen sågs över efter bankkrisen på 90-talet, så vidtogs åtgärder utifrån de brister som de facto hade uppdagat sig i det svenska banksystemet. Lösningarna var anpassade till de problem som fanns just där. Detta är den totala motsatsen till de förändringar som EBA initierat; det var ju inte svenska banker och deras verksamhet som låg bakom den finansiella krisen 2007/2009. Även om svenska banker blev en del av krisen som resultat av den globala sammanflätningen av finansiella institut, så låg inte roten till problemen hos de svenska bankerna utan på helt andra ställen. När EU sedan skulle vidta åtgärder, så utgick man – som ofta sker – från de problem och de brister som hade uppdagats, och utformade rapporteringskraven därefter. Den svenska bankregleringen och tillsynen görs nu alltså om för att lösa problem som funnits på andra ställen. Alla banker i EU ska nu rapportera vissa detaljer i sin verksamhet bara för att vissa banker tidigare slarvat med dessa detaljer. Och vid rodret sitter en avlägsen samordnare.
Någon kanske invänder att svenska banker ändå har en så pass låg risknivå och god kontroll av sin verksamhet, så att de galant borde klara att hantera regler som utformats för att styra upp ”dåliga banker” i andra länder? Jag vill hävda att det vet vi inte. Vi vet inte om det går galant, om reglerna inte spelar någon roll, eller om de är skadliga för svenska banker. Det finns dock forskning som visar att kulturen i en organisation kan försämras av en styrning som är alltför detaljerad och i stor utsträckning baserad på siffror istället för på värderingar
och andra mjuka styrmedel, särskilt om den som utövar kontrollen är avlägsen. Och lustigt nog så är det ju ofta så att när en kris uppstått, så kokar debatten ner till frågor kring just bankernas organisationskulturer. Vi förfäras över den bristande etiken, jakten på bonusar och på kortsiktiga vinster och över hur illa man behandlar vanliga människor med bolån och besparingar bara för att tjäna pengar. Men går en bra organisationskultur verkligen att reglera fram? I just det här fallet skulle EBAs regler behöva vara näst intill magiska för att fungera; EBAs rapporteringskrav ska inte bara skapa en stor mängd harmoniserade data (vilket redan detta kommer bli mycket svårt att uppnå i praktiken), de ska dessutom få banker med ”dåliga beteenden” att tänka om – bli mer riskmedvetna och börja agera på ett för samhället bättre sätt. Och detta samtidigt som nationella tillsynsmyndigheter ska börja följa handböcker istället för att lita på sin egen erfarenhet och fatta egna beslut.
Kanske finns det något magiskt med EBAs regler på så vis att ett visst lugn kan infinna sig om vi alla tror att Europeiska bankmyndigheten nu faktiskt har allting under kontroll till skillnad från tidigare. Men risken är då att fallhöjden efter nästa finansiella kris blir ännu högre, med ännu lägre förtroende för banksektorn som följd. Ännu fler banker än tidigare kan då komma att ses som skurkar för att de inte lyckas uppfylla krav som var orealistiska redan från början. Kanske är det dags att tänka om? Att inse att en europeisk regelbok och en europeisk tillsynspraxis är en fin tanke, men inte särskilt realistisk och därmed riskerar inte bara vara verkningslös utan i värsta fall skadlig för de banker som över lång tid byggt upp en fungerande organisationskultur och en egen sammanhängande risklogik, och som därmed bidrar till den finansiella stabiliteten på ett tillfredsställande sätt. Ett första steg kanske skulle vara att titta lite närmare på dessa banker istället, och fundera kring hur banker gör när de fungerar, istället för att stirra sig blind på dem som fallerat?
Anna-Karin Stockenstrand
Universitetslektor i företagsekonomi, särskilt externredovisning och finansiering vid Uppsala universitet.
Referenser
Andersson, M. (2015). Verksamhetsplan med budget 2015, Finansinspektionen, januari 2015, Dnr 15-965.
Andersson, M. (2015). Ett år med den nya makrotillsynen, Anförande vid SNS/ SIFR Finanspanel, 19 februari 2015.
