Kritiken av 1990-talets stora styrreform inom offentlig förvaltning, New Public Management, NPM, har på senare tid vuxit sig allt starkare. Flera negativa konsekvenser har uppmärksammats både inom forskningen och från politiskt håll, till exempel ökad detaljstyrning och administration samt minskad tid som professionella utövare kan vara med patienter eller omsorgstagare.

Den regering som tillträdde 2014 har inlett ett arbete för att utveckla former för styrning och uppföljning som har en bättre balans mellan kontroll och tillit till medarbetarnas professionella kunskaper och erfarenheter. ”Låt proffsen vara proffs”, är en återkommande slogan som visar på viljan att ge professionella yrkesutövare större handlingsutrymme. Fokus har varit på att utveckla formerna för styrning, och tillitsbaserad styrning har setts som svaret på detta dilemma.

I denna text vill jag fördjupa diskussionen om tillit till att också omfatta organisering samt belysa skillnader i organisering som finns i den offentliga förvaltningen och diskutera konsekvenserna av detta ur ett tillitsperspektiv. Styrning måste alltid ses i sitt organisatoriska sammanhang. Olika sätt att organisera en verksamhet skapar olika förutsättningar för tillit. Personalgruppers storlek, tillgång till administrativa stödfunktioner, arenor för dialog och samverkan, geografisk placering av chefer och medarbetare samt fördelning av ansvar och befogenheter påverkar förutsättningarna för att bygga tillitsfulla relationer.

På senare tid har det kommit flera studier som visar att mans- och kvinnodominerad offentlig verksamhet organiseras på olika sätt. Kvinnodominerade verksamheter har större personalgrupper, mindre dialog och mer fokus på styrning genom mätbara fakta. Detta får konsekvenser ur ett tillitsperspektiv. Det är främst inom kvinnodominerade vård-, omsorgs- och utbildningsverksamheter som bristen på tillit uppmärksammats som ett problem.

Jag inleder med en kort bakgrund om NPM. Därefter diskuteras NPM på organisationsnivå i kommunal verksamhet, hur organiseringen skiljer sig åt i mans- respektive kvinno­dominerade verksamheter samt hur och varför brist på tillit uppkommer och gestaltar sig. Avslutningsvis diskuteras vad organisering för tillit kan innebära och hur det kan uppnås.

NPM är ett samlingsnamn för en rad reformer som införts i den offentliga sektorn de senaste trettio åren. Efter den expansiva utbyggnaden av den offentliga sektorn under efterkrigstiden ändrades förutsättningarna i början av 1980-talet då resurserna minskade. Under 1990-talet infördes ett tak för kommunala utgiftsökningar. Förändringarna hängde samman med en långsiktig omläggning av den ekonomiska politiken, där den offentliga sektorns del av ekonomin skulle minskas. Effektiviseringen av den kommunala sektorn genomfördes med industrisektorn som förebild. Konkurrensutsättning, standardiserade styrmodeller och centraliserade beslutsprocesser infördes i kommunala verksamheter. Det har medfört att verksamheterna i ökad utsträckning styrs, dokumenteras och beskrivs med hjälp av mätbara fakta.

NPM har inneburit att offentliga verksamheter har gått från en styrning inriktad på regler och procedurer till en styrning inriktad på resultat, mål och kvalitet. Detta har medfört en större betoning på olika former av efterkontroller där måluppfyllelse står i fokus och ska bedömas genom mätning av resultat, effektivitet och produktivitet.

Detta har i sin tur skapat en ny syn på ansvar och ansvarsutkrävande. Tidigare fanns en tillit och tilltro till att medarbetarna inom den offentliga förvaltningen handlade utifrån sitt professionella omdöme och sin kunskap, vilket gjorde att strikt uppföljning och kontroll inte ansågs nödvändig. I dag finns en mer instrumentell syn på ansvar som innebär att den som får ansvar också ska redogöra för hur ansvaret har förvaltats. De ökade kraven på uppföljning och insyn är även ett uttryck för en högre ambitionsnivå vad gäller demokratisk insyn och medborgerlig rättssäkerhet.

Det faktum att utvärderingar av olika slag anses nödvändiga bygger emellertid på föreställningen att det inte går att vara säker på att det blir bra om inte verksamheten utvärderas, det vill säga en misstro mot professionella utövares kompetens eller en avsaknad av tilltro till att de gör sitt bästa.

Omstruktureringen av den offentliga sektorn som varit en del av NPM har i många fall inneburit plattare, mindre hierarkiska organisationer med färre chefer och chefsled samt minskade administrativa stödfunktioner. Dessa förändringar har fått störst genomslag inom vård-, omsorgs- och utbildningsverksamhet. Chefer i dessa verksamheter har över lag mycket större personalgrupper än andra chefer på arbetsmarknaden, mellan fyrtio och femtio medarbetare i snitt och upp till hundra underställda är inte ovanligt. I tekniska förvaltningar, som omfattar stadsbyggnad, räddningstjänst och gatuunderhåll, har chefer däremot mindre arbetsgrupper. Det finns emellertid inget stöd i forskningen för att människovårdande verksamheter skulle vara särskilt lämpade för att organiseras med stora personalgrupper – tvärtom.

Personalgruppens storlek påverkar möjligheten att bygga tillitsfulla relationer mellan medarbetare och chefer. Det har funnits en förväntan om att platta organisationer, som är mindre hierarkiska, ska underlätta kommunikationen och öka inflytandet för medarbetarna i en organisation. Det har emellertid visat sig att stora personalgrupper i stället minskar inflytandet och försvårar möjligheten till kommunikation. I stora personalgrupper har chefen inte möjlighet att vara närvarande ute i verksamheten bland sina medarbetare. Det stora antalet underställda skapar många arbetsuppgifter. Inom vård och omsorg har många verksamheter dessutom öppet dygnet runt, vardag som helg, och detta i kombination med att verksamheten är geografiskt spridd påverkar också möjligheten till dialog. Trots en stor arbetsbörda är det vanligt att chefer inom vård och omsorg har ett mycket begränsat administrativt stöd. Det administrativa stödet prioriteras bort i perioder av sparbeting, eftersom det är svårt att motivera för medborgarna att skära ner på personal i det direkta vård- eller omsorgsarbetet.

Ett exempel är en enhetschef som jag intervjuat som är ansvarig för fyra verksamheter med särskilt boende. Verksamheterna är öppna dygnet runt och personalen arbetar i skift. Hon beskriver hur hon studsar mellan de olika enheterna under en arbetsvecka. Hon sköter all löneadministration själv men har inget eget kontor utan några låsta skåp i ett rum på ett ställe som är hennes bas, och sedan flyttar hon runt mellan verksamheterna. Hon tillbringar också mycket tid i sin bil under en arbetsvecka eftersom hennes enheter är utspridda i kommunen.

Mönstret med små och stora enheter i mans- respektive kvinnodominerad kommunal verksamhet går igen även hög­re upp i hierarkin. Det är vanligt att tekniska verksamheter är uppdelade i flera olika mindre nämnder. Forskaren Tina Forsberg Kankkunen (2009) har jämfört kommunala förvaltningar och visar att en nämndordförande för en mansdominerad teknisk verksamhet i genomsnitt har ansvar för tre enhetschefer. En socialförvaltning är i regel större och kan omfatta många olika verksamheter: äldreboenden, hemtjänst, omsorg om funktionshindrade, socialtjänst och psykiatri. En nämndordförande inom omsorgs- och utbildningsverksamhet i Forsberg Kankkunens studie ansvarade i genomsnitt för tjugotvå enheter och alltså tjugotvå chefer, jämfört med den tekniska förvaltningens tre.

Skillnader i storlek på förvaltningar skapar olika slags relationer mellan chefer på olika hierarkiska nivåer. De stora förvaltningarna gör att kontakten mellan de operativa nivåerna och den högsta ledningen är relativt liten. Relationen präglas av distans, och kommunikation sker i huvudsak skriftligt genom direktiv, planer och återrapportering. Kommunikationen uppfattas ofta som envägs, och enhetschefer beskriver att de är ansvariga för att beslut som är fattade högre upp i organisationen, ytterst av politikerna, genomförs i verksamheten.

Bristen på utbyte mellan olika nivåer i organisationen gör att medarbetare och operativa chefer har små möjligheter att föra fram problem i verksamheten upp till högre nivåer. De uppger att det är svårt att få gehör för sina synpunkter uppåt i organisationen.

I de mindre och mansdominerade tekniska förvaltningarna skapas helt andra förhållanden. Förvaltningscheferna har ansvar för relativt små grupper, vilket möjliggör en tät, personlig och förtroendefull kontakt mellan samtliga nivåer i organisationen. Enhetschefernas professionella kompetens är högt värderad av den politiska ledningen. Politiker och överordnade chefer ser sig som beroende av deras expertis för att kunna fatta bra beslut. Kommunikationen mellan olika strategiska nivåer gör att det finns en förståelse för att oförutsedda händelser kan inträffa (exempelvis inom snöröjning och gatuunderhåll) och att både verksamhetsplan och budget då kan behöva ändras.

Inom de stora förvaltningarna, där det inte finns samma möjligheter till personlig kontakt, styr ledningen främst genom styrdokument och återrapportering i form av mätbara fakta. Det finns flera problem med det. Ett av dem är att omsorg har en kvalitativ dimension som är svår att kvantifiera. Det är svårt att säga exakt hur mycket tid som ska ägnas åt en människa under en dag för att omsorgen ska vara av god kvalitet. Detta gör det svårt att redogöra för konsekvenserna av neddragningar, vilket får till följd att förvaltningschefer och politiker kan leva i föreställningen att alla omsorgsuppgifter ska och kan genomföras även om resurserna minskar.

Ett besläktat problem är att kompetensen hos de personer som arbetar inom omsorgen också är svår att kvantifiera. Omsorg, att sörja för någon på ett gott sätt, innebär att tjänster ska utföras på ett noggrant sätt och med ett känslomässigt engagemang. Dessutom ligger omsorgsarbete nära det arbete som traditionellt har kopplats till kvinnors roll i familjen, vilket medför att arbetet tolkas som ett uttryck för kvinnliga egenskaper, såsom omhändertagande och moderlighet, och betraktas som naturligt och okvalificerat. När förmågan till omsorg ses som en egenskap stället för som en förvärvad kunskap, som dessutom är svår att kvantifiera, osynliggörs kompetensen hos de personer som arbetar inom omsorgen. Detta gör det svårt att se och värdera vad man går miste om vid till exempel personalnedskärningar.

Standardiserade styrinstrument gör också att människovårdande verksamhet, trots att den är väldigt mångskiftande och komplex, uppfattas som enhetlig. Det anses vara möjligt att skaffa sig en korrekt bild av hela verksamheten genom mätbara fakta. Bilden av verksamheten som enhetlig blir i sin tur möjlig att upprätthålla när den högsta ledningen har få kontakter med operativa chefer och personal. När verksamheten uppfattas som enhetlig ses inte personlig kontakt med chefer på lägre nivåer som nödvändig. Om politiker saknar information medför det inte att arenorna för kommunikation utvecklas – det vanliga är i stället att behovet av mätbara fakta betonas ännu mer och fler nyckeltal eller indikatorer införs.

Utan dialog saknas förutsättningar för att skapa en gemensam bild av verksamheten. I stället kan den strategiska ledningen ha en helt annan uppfattning om verksamheten än professionella utövare och chefer på lägre nivåer. Det skapas ett övergripande tänkesätt, som innebär att de direktiv som kommer från politiskt håll inte är möjliga att ändra på, utan de ska helt enkelt genomföras i verksamheten. Detta medför att ansvar och makt skiljs åt. Enhetschefer och deras personal har ansvar för resultatet, samtidigt som de har små möjligheter att påverka beslut om resursfördelning eller bemanning. Medarbetarnas och de operativt ansvariga enhetschefernas professionella kompetens används inte för att avgöra vad som är möjligt i verksamheten och kostnaderna för detta.

Tillit är en fråga om makt. Stort ansvar och små befogenheter skapar en situation där professionella yrkesutövare har litet handlingsutrymme. De tvingas själva ta ansvar för att få ihop verksamhetsmål, samtidigt som de har små möjligheter att påverka förutsättningarna för arbetet. En ensidig betoning på mätning genom nyckeltal och indikatorer innebär ett misstroende genom att det minskar professionella utövares möjligheter att handla utifrån sin kompetens. Det riskerar en ”fjärrstyrning” av verksamheten. Det som räknas, mäts och återrapporteras blir styrande i stället för behoven hos personer som är närvarande i exempelvis en omsorgssituation.

En förutsättning för att skapa tillit i en organisation är därför att arbetet organiseras på ett sådant sätt att ansvar och befogenheter hänger ihop. Det innebär att medarbetare och chefer har möjlighet påverka förutsättningarna för det arbete de har ansvar för. Organiseringen i mansdominerad teknisk förvaltning visar att det är möjligt. Det kräver omsorgsfullt valda styrinstrument, men också att arbetet organiseras på ett sådant sätt att det finns arenor för samtal där komplexiteten i verksamheten får synas och ta plats, där chefer och medarbetare ges utrymme att vara experter på den verksamhet de ­leder och där deras expertis tas till vara.

Klara Regnö

Ekonomie doktor, är verksam som universitetslektor vid Mälardalens högskola och som jämställdhetsstrateg vid Karolinska Institutet.

Referenser

Forsberg Kankkunen, T. (2009). Två kommunala rum: Ledningsarbete i genusmärkta tekniska respektive omsorgs- och utbildningsverksamheter. Stockholm: Acta Universitatis Stockholmiensis.
Lindgren, L. (2006). Utvärderingsmonstret: Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. Lund: Studentlitteratur.
Regnö, K. (2013). Det osynliggjorda ledarskapet: Kvinnliga chefer i majoritet. Stockholm: Kungliga Tekniska högskolan.