Hur kan komplexa organisationer som stater styras? Går det att styra, och hur går i så fall styrningen till? Man skulle kunna tro att sådana viktiga frågor var centrala i den politiska debatten, men sällan är det så. Valrörelsen 2014 stack dock ut i detta avseende. Den socialdemokratiske partiledaren Stefan Löfven kritiserade i flera tal de alltmer dominerande New Public Management-idéerna, och hävdade att större utrymme borde ges åt de professionellt verksamma – enligt parollen att låta ”proffsen vara proffs”. Civilministern i den nytillträdda regeringen argumenterade sedan för att vi hade fått alldeles för mycket av detaljreglering, fyrkantiga ersättningsmodeller och onödig administration. En mer tillitsbaserad styrning ansågs önskvärd, och ett reformarbete initierades. Den långsiktiga effekten av dessa initiativ är osäkra, men det kan ändå konstateras att förvaltningspolitiken för en tid lämnade sin plats långt ner på den politiska dagordningen.
Frågor om styrning har alltid intresserat företagsekonomer och andra organisationsforskare. Staten som organisation är särskilt fascinerande eftersom styrproblemen där är uppenbara. Hur kan ett fåtal politiker, som mestadels är i luven på varandra, styra en förvaltning som är rikt befolkad av professionella och andra experter? Därtill är de problem som ska åtgärdas med hjälp av styrning ofta svårbemästrade; ibland till och med omöjliga att en gång för alla lösa. Verksamheter är komplexa och kunskapen om kausala samband oklar. Ofta finns betydande målkonflikter. Dessutom förutsätter väl fungerande verksamheter att många organisationer kan arbeta på ett bra sätt tillsammans. Till syvende och sist är det ju inte varje enskild organisations effektivitet som är viktig, utan kvaliteten i den sammantagna organiseringen. Nödvändiga samarbeten kan dock vara besvärliga att få till stånd.
Det är således ingen lätt uppgift som politiker står inför när de ska styra för att kunna förverkliga sin politik. Ibland kan den egna ideologiska kompassen och politiska program ge vägledning, men inte alltid. Det som uppfattas som angeläget växlar ofta från en dag till en annan. Politik handlar i hög grad om att reagera på ett klokt sätt i ett sammelsurium av välmenande råd, dramatiska utspel och ivriga appeller. Mediernas granskning påverkar politiken, och kan tvinga upp frågor på dagordningen. Statens ökande beroende av en europeisk och global omvärld driver politiken i nya riktningar. Det finns dessutom många organiserade intressen (företag, intresseorganisationer, lobbyister, konsulter, frivilligorganisationer) som försöker få politiker att inse att just deras frågor förtjänar extra uppmärksamhet. Många känner sig kallade, men ingen enskild organisation eller person kan helt kontrollera dagordningen.
Det finns i princip två sätt att förhålla sig till styrning i komplexa organisationer (och stater är sådana). Det ena är att öka förmågan att styra genom att se till att all väsentlig information samlas centralt. Därifrån kan man sedan tänka ut vad som behöver göras för att få en bra verksamhet. En sådan ambition kan ta sig uttryck i bättre informationssystem, mera kontroll och granskning. Det andra sättet är att reducera behovet att styra från centrum, genom att delegera till tjänstemän och professionella och lita till att dessa utan ständiga dekret uppifrån kan sköta sina uppgifter. Försöken att reformera styrningen i den svenska staten har i hög grad handlat om det förstnämnda – att öka kapaciteten. Det har funnits en stark tilltro till förmågan att från centrum skapa överblick, och styra.
I mångt och mycket har de i statsförvaltningen använda styrmodellerna byggt på uppfattningen att det inte går att lita på tjänstemännen. Detta är paradoxalt eftersom det inte finns särskilt mycket som tyder på att så skulle vara fallet. Även om det går att hitta enstaka exempel på annat, är såväl politikernas förtroende för sina tjänstemän som tjänstemännens lojalitet mot politikerna hög. Den tillväxt av styrning som vi har sett (och som har yttrat sig i en tillväxt av aktiviteter som granskning, återrapportering, revision, risk management, intern styrning och kontroll) kan sällan förklaras av att aktiviteterna har haft som syfte att lösa befintliga problem. Snarare har de tänkts vaccinera myndigheterna så att problem inte ska komma att uppstå i framtiden.
Hur styr då politiker när de vill förändra? Jag har tillsammans med ett par kollegor utvecklat en begreppsapparat för att förstå regeringens styrning av sin förvaltning, och av samhället (Jacobsson, Pierre och Sundström, 2015). Teorin bygger på omsorgsfulla studier gjorda inom flera olika politikområden, och över längre tidsperioder. Den övergripande ambitionen har varit att kombinera teorier om det som inom statsvetenskapen brukar kallas för metagovernance med organisationsteorier. Begreppsapparaten har således vuxit fram utifrån studier av den svenska förvaltningen med dess särdrag (exempelvis en hög grad av förtroende och lojalitet), men vi menar att teorierna kan vara fruktbara att använda också i andra sammanhang.
Nyckelbegreppen är organisering och mikrostyrning.
Ur styrsynpunkt är det allra mest betydelsefullt att se till att den grundläggande organisering som finns inom ett område skapar goda förutsättningar att förverkliga de politiska ambitionerna. Att styra handlar i hög grad om att skapa en organisatorisk infrastruktur. Inte för att politiker exakt vet vad som ska åstadkommas (det gör de mycket sällan), men de har ändå starka idéer om vilken ungefärlig förändringsriktning som är önskvärd. Genom organiseringen skapas en förvaltning som är uppmärksam på, förstår och på ett klokt sätt kan reagera på förändringar i omvärlden. Organiseringen utgör det huvudsakliga uttrycket för politiken. Genom den byggs vissa perspektiv in (men inte andra) och stärks vissa handlingsrepertoarer (men inte andra).
Organiseringen rymmer fem olika komponenter. För det första inrättar regeringen formella organisationer (t.ex. myndigheter), med instruktioner, ledning, resurser etc. Motivet för detta är sällan att politiken exakt vet vad som ska uppnås, utan mera en vilja att uppmärksamma vissa frågor och problem. Det ska finnas någon organisatorisk enhet som löpande och vaket följer vad som händer inom ett område, och som kan reagera på skeenden. Ett tydligt exempel är när Skolöverstyrelsen (SÖ) i början av 1990-talet lades ner och efterträddes av det nya Skolverket. En helt ny myndighet skapades med nya instruktioner och förändrad ledning. Ett annat exempel är inrättandet av den nya Upphandlingsmyndigheten 2015, med uppdrag att testa utrymmet för att genom upphandlingar förverkliga politiska ambitioner. En nedläggning av en myndighet (Djurskyddsmyndighetens nedläggning 2006 är ett exempel) är analogt med detta ett sätt att markera att en fråga inte längre uppfattas som särskilt viktig.
För det andra positionerar regeringen myndigheterna. De kopplas samman med andra organisationer. Positioneringen sker såväl inom staten (t.ex. mot andra myndigheter och akademisk forskning) som utanför staten (t.ex. mot kommuner, företag, intresse- och frivilligorganisationer). Positioneringen handlar ofta om att bestämma var konflikter ska hanteras. Positioneringen tar sig olika uttryck. Regeringen kan säga att en myndighet ska samverka med en annan myndighet, att den ska ta hänsyn till olika intressegrupper i samhället, att den ska använda sig av vetenskaplig expertis etc. Regeringen kan också positionera genom att utse en nationell samordnare med uppgift att verka gränsöverskridande, t.ex. genom att se till att kommuner, frivilligorganisationer och stat samarbetar inom ett specifikt område.
För det tredje försöker en regering på olika sätt stimulera effektivitet och kreativitet. Det kan ske på olika sätt, exempelvis genom att universitet och högskolor tvingas konkurrera om studenter och (därigenom) resurser. Eller genom att man organiserar system för fri etablering inom skolan och sjukvården, där det görs möjligt för medborgare att välja mellan olika utförare av tjänster. Det kan också handla om att det skapas system för granskning och för jämförelser som tänks leda till att konkurrerande perspektiv och idéer kommer upp till ytan. Den här typen av ambitioner måste mestadels förenas med att det inrättas någon organisation, eller någon organisatorisk enhet i en etablerad organisation, som ansvarar för systemet.
För det fjärde handlar organiseringen om på vilket avstånd från politiken som verksamheter bedrivs (det här kan ses som en särskild aspekt av positioneringen). Politiker kan använda sig av strategier som är antingen ”hands-on” eller ”hands-off”. När kulturpolitiker av alla schatteringar markerar armlängds avstånd är det ett exempel på en hands-offstrategi. Att hålla distans behöver inte betyda att något uppfattas som mindre viktigt. Att Riksbanken sköter penningpolitiken och domstolarna har givits ett avgörande inflytande inom migrationspolitiken, kan knappast ses som ett uttryck för att frågorna betraktas som perifera. Politikerna begränsar dock sin roll till att utforma infrastrukturen och ”spelplanen”, och lägger sig inte i det dagliga arbetet. Inom andra områden har politikerna sett till att befinna sig närmare verksamheterna, t.ex. när det gäller beslut om investeringar i väg och järnväg.
Den femte komponenten i organiseringen handlar om att skapa en reformberättelse som kan skänka legitimitet och förståelse för den förändring som eftersträvas. Sådan ”storytelling” är en aktivitet som omger hela organiseringen. Regeringen beskriver det tillstånd som den vill ta sig bort ifrån (t.ex. ”flumskolan” eller ”gammelbiståndet”) och det som den vill uppnå (t.ex. ”det gröna folkhemmet”). Kulturpolitikens svängning från att den syftade till att motverka kommersialismens negativa verkningar till det att den skulle stimulera de kulturella och kreativa näringarna är ett exempel på en förändrad berättelse. Att alliansregeringen kompletterade förvaltningspolitikens syften från att vara ”i medborgarnas tjänst” till att vara ”i medborgarnas och företagens tjänst” var också det ett sätt att skapa ny legitimitet för politiken. Att berätta om förändring på ett övertygande sätt har blivit en integrerad del av politikernas sätt att organisera.
Den andra delen av styrningen – mikrostyrningen – handlar om agerandet inom ramen för organiseringen, dvs. det som görs när en fråga plötsligt blir aktuell (t.ex. genom medierna) och tvingar fram en reaktion. Här kan man urskilja fyra olika sätt att agera. Antecipering är när en myndighet med hjälp av tidigare kontakter med politiker, eller genom att studera politiska dokument och uttalanden, ”läser av” politiken. De listar ut vad politikerna kan tänkas vilja, och agerar i enlighet med denna uppfattade vilja. Om inte antecipering är möjlig kan förvaltningen erbjuda politiker att via informella kontakter vägleda myndigheten. Ett tredje handlingsmönster är att återföra frågor till regeringen genom hissning (vilket sker på förvaltningens initiativ) eller lyftning (vilket sker på politikernas). En fjärde komponent i mikrostyrningen är att politikerna modifierar den ursprungliga organiseringen, till exempel genom att byta ut en generaldirektör, sätta in nya ledamöter i en styrelse, granska mera, öka de informella kontakterna eller ge ut en ny fräsch broschyr om den egna politiken. Ofta sker mikrostyrningen i den ovan angivna ordningen, dvs. politisering och modifiering tillgrips när antecipering och informell vägledning inte har uppfattats som tillräckliga.
Så ser teorin ut. Regeringen skapar en infrastruktur för olika politikområden som avspeglar den betydelse som tillmäts respektive område. Genom denna organisering bygger regeringen in en förmåga att uppmärksamma och hantera problem. Inom ramen för organiseringen (när det händer något oväntat) ägnar sig sedan ministrar åt mikrostyrning. Man skulle av detta kunna förledas att tro att det existerade ett närmast obegränsat handlingsutrymme för politikerna, men så är det förstås inte. Det finns många andra än politiker som vill styra. Särskilt EU men också andra internationella organisationer har starka viljor när det gäller hur verksamheter ska bedrivas, också i de nationella förvaltningarna. Politiken är dessutom för det mesta – vilket framhölls inledningsvis – prudentligt påpassad av medborgare, medier och intresseorganisationer.
Frågor om styrning är centrala inom företagsekonomiämnet. Knappast i några organisationer är styrfrågan lika fascinerande som när det gäller regeringens styrning av sin förvaltning. Politiker har att balansera mellan två oönskade lägen. En fara är att hålla alltför stor distans och att lita alltför mycket på tjänstemän och andra experter. Risken är då att politikerna uppfattas fly från ansvar, vara likgiltiga och oengagerade. Den motsatta faran är att politikerna – måhända i en strävan att framstå som handlingskraftiga – lägger sig i alltför mycket. Risken är då att de överbelastas, och därigenom inte förmår kontrollera sin egen dagordning. Den modell som har presenterats ovan – kombinationen av organisering och mikrostyrning – visar att det finns möjligheter att balansera mellan dessa båda oönskade tillstånd. Inte är det lätt, men det är som Piet Hein en gång uttryckte det: Problems worthy of attack, prove their worth by hitting back.
Bengt Jacobsson
Professor i företagsekonomi, Södertörns högskola.
Referens
Jacobsson, B., Pierre, J. & Sundström, G. (2015). Governing the Embedded
State. The Organizational Dimensions of Governance. Oxford University Press.
