Den offentliga förvaltningen i Sverige är inte längre enbart nationell. Sedan Sverige anslöt sig till EU för drygt 20 år sedan har den europeiska gemenskapen utrustats med ett fyrtiotal nya EU-myndigheter som ska genomföra unionens politik. Framväxten av en egen övernationell förvaltning gör att EU tydligt skiljer sig från andra internationella organisationer som exempelvis FN, OECD och WTO.
Konstigt nog har innebörden av dessa EU-organisationen nästan helt lämnats utanför den förvaltningspolitiska debatten i Sverige. Kommer Sveriges verkställande makt successivt att urvattnas och istället överlämnas till europeiska byråkrater? På den frågan svarar jag entydigt nej. Tvärtom argumenterar jag här för att EU-myndigheter i själva verket stärker den nationella förvaltningen och myndigheternas autonomi i förhållande till de styrande politikerna i medlemsstater. Det innebär att politikerna i medlemsstaterna får allt mindre inflytande över hur EU-lagarna genomförs, vilket även kan tolkas som en seger för den svenska förvaltningsmodellen i Europa.
Vad gör EU-myndigheter egentligen? Enligt officiella beskrivningar ska de i första hand bidra till bättre efterlevnad av EU:s gemensamma lagar. I efterdyningarna av finanskrisen 2008 inrättades exempelvis tre nya EU-myndigheter för att genomföra EU:s nya reglering av den finansiella marknaden och i praktiken samordna tillsynen av banker och andra finansbolag i Europa. De flesta EU-myndigheter har historiskt inrättats för att samordna regleringen av EU:s inre marknad. Nu senast under hösten 2015 förklarade EU kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker att EU:s asylmyndighet borde ansvara för flyktingmottagningen på utvalda ”hotspots” i Italien och Grekland, och därmed öka förutsättningarna för att europeiska lagar följs.
Många EU-myndigheter har i dagsläget varit verksamma i över tre decennier. Trots det nämns denna form av förvaltningsorganisationer fortfarande inte i fördragen, och det har heller inte antagits någon sammanhållen terminologi på EUnivå för att beskriva EU-myndigheterna. De utgör EU:s förlängning till offentlig förvaltning. De ska alltså inte ersätta utan i första hand komplettera nationella förvaltningsmyndigheter. I det avseendet är EU-myndigheterna helt beroende av nationella tjänstemän och myndigheter för att kunna fullgöra sina uppdrag.
Det är också detta beroendeförhållande som förändrar och förbättrar förutsättningarna för nationella myndigheter att fatta självständiga beslut. En skenbart motsägelsefull konsekvens av EU-myndigheter är att myndigheterna i medlemsstaterna stärker sin autonomi i förhållande till sina nationella politiker. Det är framför allt tre faktorer som bidrar till denna förändring.
För det första krävs mer, snarare än mindre nationell organisation för att ta emot information och riktlinjer som utformas i EU-myndigheter. EU ålägger myndigheterna i medlemsstaterna att anpassa sig för att kunna interagera med EU-myndigheterna. Ofta inrättas tjänster som ”EU-samordnare” och särskilda EU-enheter i de nationella myndigheterna. I många fall måste myndigheterna även utse nationella representanter som ska företräda medlemsstaten i EU-myndigheterna.
Kartläggningar som utförts av Statskontoret visar mycket riktigt att flera av de svenska myndigheterna genomfört omfattande organisationsreformer till följd av att EU-myndigheter inrättas. I vissa fall ökar personalstyrkan och därmed kostnaden för verksamheten så pass kraftigt att myndigheten på egen hand behöver besluta om de prioriteringar som krävs för att hålla sig inom budgeten.
För det andra behöver de nationella myndigheterna formulera nationella ståndpunkter och önskemål som ett led i EU-myndigheternas samordningsprocesser. EU-myndigheter ska ta hänsyn till skillnader i nationella förutsättningar och ibland delegerar EU-myndigheterna till de nationella myndigheterna att bereda ärenden på hemmaplan och ge förslag till beslut. Det är en beslutsordning som kräver ett stort mått av autonomi och beslutsförmåga hos de behöriga nationella myndigheterna.
För det tredje ska EU-myndigheter undantagsvis inta en aktiv roll i EU-kommissionens arbete att föreslå ändringar av den gemensamma lagstiftningen. Det är överlag ett arbete som medför en ännu mer omfattande invävning av tjänstemän från de nationella myndigheterna i europeiska politikprocesser. Genom att delta i dessa policyprocesser blir myndighetsföreträdarna experter på hur EU-politik formas och fungerar. De får kännedom om kritiska avgöranden och politiska positioner i övriga EU-länder. Myndigheterna får därmed ett kunskapsövertag gentemot sina politiska huvudmän.
Att de nationella myndigheterna har hög autonomi är något som utmärker den svenska förvaltningsmodellen medan det är främmande för de flesta andra medlemsstater. Kanske har debatten om EU-myndigheter inte tagit fart i Sverige därför att det varit ovanligt smidigt att integrera våra myndigheter i det gemensamma förvaltningsarbetet. I EU-stater som praktiserar ministerstyre krävs det större förändringar, vilket i sin tur borde leda till mer omfattande offentlig debatt.
Helt klart är att EU-myndigheter förändrar förutsättningarna att genomföra politik i Sverige och EU:s övriga medlemsländer. Å ena sidan kan europeiseringen av den svenska förvaltningen sägas vara ett hot mot vår självständighet. Den ståndpunkten menar jag utgår från att ”hemvävda” metoder att genomföra politik alltid är de bästa. Å andra sidan vill jag hävda att det ökande antalet EU-myndigheter även minskar inslagen av nationell politisk styrning av myndigheter utöver den som legitimt sker i de lagstiftande sammanhangen.
EU-myndigheter stärker alltså nationella myndigheter i deras roll att genomföra politik som beslutats av parlament och regeringar. I det avseendet förverkligar EU-myndigheter idealet om en demokratisk rättsstat där förutsägbarhet och en tydlig ansvarsfördelning är viktigt.
Svenne Junker
Ekonomie doktor i företagsekonomi. Arbetar vid Score (Stockholms centrum för offentlig sektor), Handelshögskolan i Stockholm.
