På initiativ av civilministern pågår för närvarande ett förändringsarbete i statsförvaltningen som kan ses som en reaktion mot den alltför långtgående och detaljinriktade mål- och resultatstyrning som många myndigheter har använt som främsta styrverktyg. Målet är att komma bort från ökade krav på dokumentation och att skapa utrymme för professionerna att själva besluta över sin verksamhet och ge mer tid till kärnverksamheten. Inrättandet av Tillitsdelegationen har inneburit startpunkten för ett omfattande arbete med att identifiera förutsättningar för en ”tillitsbaserad styrning”, kännetecknad av balans mellan behovet av kontroll och förtroende för medarbetares kunskap och erfarenhet.
I en pågående forskningsstudie följer vi en större svensk förvaltningsmyndighet som står i begrepp att genomföra stora förändringar av den interna styrningen, där idén är att den i framtiden ska vara mer präglad av ökad tillit till medarbetarnas professionella omdöme. Förändringsarbetet genomsyras av ambitionen att åstadkomma en mer ”verksamhetsanpassad” och ”verksamhetsnära” styrning. Begreppen användes i Styrutredningen 2007 (SOU 2007:75), där det öppnades för nya perspektiv på regeringens styrning av myndigheterna. Verksamhetsanpassning är ett genomgående tema, i betydelsen ”styrning anpassad till de stora skillnader som råder mellan myndigheter” vad gäller omfattning, regional organisation, ledningsform, verksamhetsinriktning och politiskt fokus.
Ur ett organisationsperspektiv är det värt att notera det ökande intresset från statens sida för faktorer som påverkar myndigheters interna styrning. Måhända är det uttryck för insikten att ambitioner inom olika politikområden inte förverkligas enbart genom detaljerade skrivningar i instruktioner och regleringsbrev. Och att det framför allt handlar om att frigöra handlingsutrymme för chefer och medarbetare att tillsammans skapa processer och rutiner som är effektiva, ändamålsenliga och meningsfulla. Ovan nämnda reformarbete befinner sig i ett inledningsskede, och i ett sådant läge frågar vi oss: Kommer en tillitsbaserad och verksamhetsanpassad styrning att få konkreta och avsedda effekter i den enskilda verksamheten?
En organisations styrningsförmåga kan beskrivas som dess förmåga att uppfylla sin uppgift eller sitt syfte. Styrning handlar i grunden om samordning av aktiviteter och resurser i en organisation. En definition på styrning är ”att leda organisationen mot dess mål, samtidigt som man försöker utnyttja tillgängliga resurser på effektivast möjliga sätt”.
Styrning handlar om utformning, samordning och – inte minst – tillämpning av strategier, strukturer, system, funktioner och roller i en organisation.
Styrning kan därmed sägas svara mot frågor av typen: Hur fullgör vi vår uppgift och vårt uppdrag? Hur ska risker hanteras? Hur ska resurser fördelas och användas? Hur ska, och kan, människor motiveras? Hur vet vi att organisationen utvecklas i rätt riktning? Entydiga definitioner av styrningsförmågan är särskilt svåra i kunskapsintensiva verksamheter, med komplexa och föränderliga arbetsuppgifter.
Tillitsbaserad styrning beskrivs som styrmodeller som syftar till att minska onödig kontroll i offentligt finansierad verksamhet och bättre ta till vara medarbetarnas kompetens, för att på så vis skapa bättre kvalitet i tjänsterna till medborgarna (www.tillitsdelegationen.se). Tillitsdelegationen betonar ett synsätt på styrning som lämnar ett stort handlingsutrymme för de professionella medarbetarna att fatta de beslut som är nödvändiga för att uppfylla myndighetens uppdrag.
Det är ännu för tidigt att uttala sig om utformning, tillämpning och effekter av tillitsbaserade styrsystem. Däremot kan man redan nu skönja den utmaning som ligger i tanken att ge myndigheter stort utrymme att själva utforma den interna styrningen. Regeringen och departementen ska inte längre efterfråga mer information och dokumentation än nödvändigt, är det tänkt. Var denna gräns går och vad detta innebär i praktiken är dock ännu inte klarlagt.
Samtidigt som regeringen utreder förutsättningarna för en ”tillitsreform” i den offentliga sektorn har flera större myndigheter redan satt i gång omfattande arbeten med att förändra den interna styrningen i en liknande riktning. I den förvaltningsmyndighet vi för närvarande följer har man bland annat beslutat om en ny styrfilosofi där ”tillit” är ett centralt begrepp. Vidare anser man att styrningen behöver bli mer ”verksamhetsanpassad” enligt devisen ”mindre kontrollerande och mer möjliggörande”. Hur detta ska uppnås är dock en fråga man fortfarande kämpar med.
För närvarande pågår en mängd parallella processer i myndigheten i syfte att skapa en tydligare bild av vad en verksamhetsanpassad styrning egentligen innebär och hur den ska utformas. Samtidigt bedrivs den ordinarie verksamheten som vanligt i de operativa delarna av organisationen.
Är den här typen av reformer och förändringsinitiativ att betrakta som början på ett paradigmskifte i synen på styrning av – och inom – våra myndigheter och offentliga förvaltningar? Kommer vi att se konkreta resultat, till exempel i form av nya och förändrade arbetssätt, ökad måluppfyllelse och andra goda samhällseffekter?
Som vi ser det ställer ambitionen att införa en mer tillitsbaserad och verksamhetsanpassad styrning stora krav på myndigheternas ledning att ha ”is i magen” och att våga släppa på kontrollen. Det kräver i sin tur en beredvillighet att i grunden ompröva inställningen till varför en verksamhet behöver styras och vad styrningen av en verksamhet är tänkt att åstadkomma.
När ledningen av en organisation formulerar varför en verksamhet behöver styras handlar det ofta om behovet av kontroll på siffrorna, det vill säga kontroll i syfte att säkra en effektiv resursanvändning. Problemet är bara det att för att kunna veta om resurserna används på ett effektivt sätt så måste man förstå hur verksamheten fungerar. Denna förståelse och kunskap finns först och främst hos de medarbetare som i sin dagliga gärning befinner sig närmast de ”brukare”, ”kunder” etcetera för vilka man skapar värde. Här uppstår något av en paradox: den som styr behöver kunna verksamheten lika bra som de som blir styrda. Ledningen behöver således tona ner ambitionen att styra på distans om man vill möjliggöra en verkligt tillitsbaserad och verksamhetsanpassad styrning.
Den tillitsbaserade och verksamhetsanpassade styrningen kan ses som en decentralisering av beslutsmakt där verksamhetens operativa delar själva, utan inblandning, kan fatta nödvändiga beslut om hur resurserna bäst bör användas för att åstadkomma resultat. Högsta ledningens uppgift i ett sådant styrklimat är att formulera den strategiska riktningen och därigenom vägleda den operativa verksamheten. Detta kan ske i form av exempelvis nyckeltal eller nyckelindikatorer, men dessa ska vara få till antalet och möjliga att påverka för organisationen.
Resonemanget ovan antyder två möjliga scenarier för tillitsbaserad och verksamhetsanpassad styrning. Enligt det ena scenariot stannar dessa begrepp på ett retoriskt plan, som uttryck för en vällovlig ambition att öka professionernas status och handlingsutrymme i syfte att skapa mervärde för medborgare och invånare. Den vackra retoriken kommer emellertid inte att få några genomgripande praktiska konsekvenser. Den kommer inte att hota en rådande ordning, där centralt formulerade mål- och resultatmått fortfarande tillåts diktera verksamhetens prioriteringar och planering. Detta utan att åstadkomma någon konkret påverkan i termer av förändrade arbetssätt, effektivitet eller samhällsnytta.
Ett slags övning i begreppslig makt, om man så vill, som inte spelar ut i någon verklig förändring av strukturer, rutiner, förhållningssätt eller beteenden och där medarbetarnas arbete inte förändras och en stor del av arbetstiden även fortsättningsvis äts upp av icke värdeskapande administrativa sysslor.
Ett annat, i våra ögon mer hoppfullt, scenario utgår från den tämligen uppenbara insikten att genomgripande förändringar tar tid. Inblandade aktörer behöver ges möjlighet att förstå vad det är som ”står på spel” när retoriken kring tillitsbaserad och verksamhetsanpassad styrning ska omsättas i praktisk handling. Det kan handla om frågor som: Vilka är de grundläggande skillnaderna mellan den nya och den gamla styrningen? Hur påverkas vårt uppdrag och vår dagliga verksamhet? Hur påverkas min roll och mina arbetsuppgifter? Vi tror att det är viktigt att skapa utrymme för chefer och medarbetare att tillsammans diskutera den här typen av frågor med fokus på den egna verksamhetens unika förutsättningar. Förhoppningsvis kommer utfallet av dylika övningar att harmoniera med de övergripande effektmålen för en tillitsbaserad och verksamhetsanpassad styrning: minskad byråkrati, mindre krav på dokumentation som skickas uppåt i styrkedjan och en möjlighet för varje medarbetare att på riktigt ”ägna mer tid åt kärnverksamheten”.
Fredrik Molin och Johan Hansson
Forskare på Institutet för personal- och företagsutveckling (IPF) vid Uppsala universitet.
