2019/01

Att styra ­professionella organisationer med ­konkurrens – vilka är utmaningarna? | av Maria Blomgren & Caroline Waks

Risker för merarbete och urholkning av kvalitet när professionella ska konkurrera med varandra

Att det är svårt att styra professioner är ett välkänt ledningsproblem. Har man någon gång intervjuat personer i ledningspositioner i professionstunga organisationer är det inte osannolikt att man hört uttalanden som ”Det går inte att styra de professionella” eller ”Professionerna gör ju ändå som de vill”. Det är lätt att förstå frustrationen hos ledningsansvariga när de försöker införa förändringar och gång efter annan inser att de anställda ändå fortsätter att göra precis som de gjort tidigare. Samtidigt kan man tycka att problemet är motsägelsefullt eftersom de professionella anställts just för att de självständigt ska utföra sina arbetsuppgifter. Genom sin långa utbildning och genom sin praktiska erfarenhet kan de lösa komplexa problem och utföra svåra uppgifter som inte kan styras på andra sätt, exempelvis genom regler eller direkt ordergivning. I grunden handlar det om en klassisk motsättning mellan organisation och profession. I förenklade ordalag handlar det om att ledningen vill styra de professionella mot organisationens mål, medan de professionella i första hand vill lösa det problem eller den uppgift som föreligger, och gärna göra det med högsta möjliga kvalitet. 

Begreppet profession avser vanligtvis ett yrke vars utövare genomgått en lång utbildning med rigorösa examinations­system, ingår i en yrkesgemenskap där de skolats in i ett visst förhållningssätt till sina klienter och som i sin yrkesutövning granskas av kollegor från samma profession. Professioner har på detta sätt i hög grad styrt sig själva och också fått mandat att göra så av staten. I Sverige arbetar många professionella i organisationer inom offentlig sektor, exempelvis inom sjukvården, skolan och högre utbildning. De professionella har där styrts utifrån de kriterier som beskrivits ovan men också av statliga regler, samtidigt som de har haft att förhålla sig till en tydlig hierarkisk ordning. Organisationer som styrs på detta sätt har av Henry Mintzberg benämnts professionella byråkratier. 

Under senare år har allt fler uppmärksammat att profes­sio­nella har fått det svårare att bedriva sitt arbete (se exempelvis diskussionen i förra numret av Organisation & Samhälle). Nya arbetsuppgifter som legat utanför professionernas kärnkompetens har tillkommit, och deras arbete ska inte längre bara granskas av kollegor utan också genom andra, nya typer av utvärderingar. 

Ett skäl till att det har blivit på det här viset är att många av de arbetsplatser där de professionella arbetar numera styrs genom konkurrens. Det betyder att organisationer konkurrerar med andra organisationer om kunder, vilka i sin tur har getts möjlighet att välja eller välja bort organisationens tjänster. På det sättet har man velat skapa ett incitamentsystem för organisationer att prestera maximalt. Konkurrens som styrform för organisationer var en väsentlig del av de New Public Management-reformer som omformade stora delar av offentlig sektor, både i Sverige och andra länder, under 1980- och 1990-talen. Genom att styra organisationer som vårdcentraler, skolor, universitet och myndigheter med konkurrens var tanken att effektiviteten skulle öka, att tjänsternas kvalitet skulle stiga och att innovationerna skulle bli fler. 

Men på vilket sätt innebär egentligen konkurrens en utmaning för professioner? På ett individuellt plan är ju många av de professionella vi talar om här vana vid att konkurrera om höga betyg, utbildningsplatser, tjänster eller forskningsanslag. Eftersom all denna konkurrens närmast är obligatorisk i deras utbildnings- och yrkesbana borde väl de professionella om några vara väl rustade för att konkurrera? Vad är det som gör att styrning av organisationer genom konkurrens är annorlunda än den övriga konkurrens de professionella deltagit i genom livet?

Vi menar att skillnaden är att konkurrens innebär att de enheter som ska styras måste bli mycket tydligare organisationer och att dessa organisationer måste ha ett uttalat ”aktör­skap” för att kunna konkurrera. De ska vara handlingsorienterade och drivas av ett starkt egenintresse. I Brunssons och Sahlin-Anderssons termer har organisationer med ett starkt aktörskap en tydlig egen identitet, hierarki och rationalitet. Det betyder bland annat att de agerar självständigt och inte på uppdrag av till exempel staten, att de har väl definierade gränser och att de kommunicerar att de är ”speciella” – att de har vissa karaktärsdrag som andra organisationer inte har. Vidare inbegriper det att organisationen är strukturerad efter en tydlig hierarki för att garantera optimal koordinering, styrning och ledning. För att organisationer ska kommunicera ett uttalat aktörskap krävs slutligen att de agerar i enlighet med en rationell logik – att de sätter upp tydliga mål för sin verksamhet som de sedan följer upp och utkräver ansvar för.

Vid ett första påseende kan dessa egenskaper tyckas självklara för alla typer av organisationer. Det beror på att organisationer med ett tydligt aktörskap har blivit ett så starkt ideal att vi nästan tar det för givet. Men så har det inte alltid varit. När konkurrensstyrning infördes i offentlig sektor var det mycket som behövde förändras för att vårdcentraler, skolor och universitet skulle bli organisationer som kunde konkurrera. Från att ha varit agenter på uppdrag av staten skulle de nu omformas till konkurrerande aktörer. Nedan beskriver vi några av dessa förändringar och vilka utmaningar de innebar för de professionella.

Att förändra en tidigare professionell byråkrati till en organisation med starkt aktörskap innebär, för det första, att organisationen behöver skapa tydliga gränser, vilket går på tvärs mot de sätt som professionella ofta samarbetar på. I organisationer med starkt aktörskap, exempelvis vinstdrivande företag, är man noga med att inte avslöja sina affärshemligheter för utomstående, medan professionellt yrkesutövande innebär att man utbyter kunskap och erfarenhet med var­andra i professionella nätverk som är oberoende av organisationsgränser. I en professionstung verksamhet som sjukvården vill man exempelvis inte ha för mycket lokal innovation. Snarare söker man efter ”evidensbaserade” behandlingsmetoder. Idealet är inte att experimentera med lokala lösningar utan att välja den behandling som visar sig ha störst verkningskraft för ett visst sjukdomstillstånd. Nya behandlingar tas därför inte fram i konkurrens mellan olika sjukhus utan i forskarnätverk där specialister inom samma område möts. Forskning pekar vidare på att det är svårt att vara innovativ när verksamheten man befinner sig i är starkt konkurrensutsatt (och arbetet därför stressigt). För mer genomgripande innovationer krävs att medarbetarna har tid att ägna sig åt forskning och utveckling.

För det andra påverkas relationerna mellan de professionella yrkesutövarna och deras klienter. Tidigare brukare, patienter och elever blir genom konkurrensstyrningen ”kunder” och får därmed större inflytande över sin behandling eller utbildning och makt att ställa nya typer av krav. Detta be­höver naturligtvis inte alltid vara ett problem, men förändringen innebär att det blir fler tillfällen då de professionella slits mellan professionella överväganden och risken att förlora en ”kund” (om man inte tillmötesgår dennes önskemål). 

Forskning om skolan har exempelvis visat hur lärare ibland tar till eller tvingas acceptera speciallösningar som kanske inte alltid är pedagogiskt motiverade men som till­godo­ser ”kundens” önskemål. Det kan handla om sådant som att tillåta frånvaro eller ett byte av inriktning eller program långt in i utbildningen. En annan, mer allvarlig konsekvens av detta dilemma är det som kallas betygsinflation, det vill säga att betygsättningen påverkas när skolor befinner sig i en konkurrenssituation.

För det tredje behöver organisationer som konkurrerar ha starka identiteter, och det leder till nya arbetsuppgifter som inte nödvändigtvis ligger inom professionernas kompetensområden. Konkurrensmodellen skapar ett ökat behov för de konkurrerande organisationerna att kommunicera med sin omvärld. Friskolereformen och det fria skolvalet har exempelvis inneburit att lärare, vid sidan av sitt pedagogiska arbete, också ofta blivit engagerade i olika typer av marknadsföringsaktiviteter. Det är numera inte ovanligt att de får ägna mer tid till sådant som att vara med på skolmässor och skapa lockande annonser, program och skolprofiler för att attrahera elever till sina skolor. Annan typ av kommunikation, som att lägga ut information på webbsidor och andra sociala medier, har också blivit vanligare. Även om det kanske finns särskilda kommunikatörer som ansvarar för dessa arbetsuppgifter behöver de som arbetar i verksamheten ofta bidra med texter om sitt arbete och verksamhetsområde eftersom det är de som har den bästa kunskapen om detta. Var och en av dessa uppgifter kanske inte verkar vara så omfattande, men sammantaget kan det ändå ta en hel del tid i anspråk.

För det fjärde bidrar konkurrens till ”granskningssamhället”, där organisationer behöver lägga mer tid och resurser än tidigare på att göra sig ”granskningsbara”. När offentliga or-ga­nisa­tioner som skolor, vårdcentraler och universitet ska konkurrera behöver de bli mer autonoma. Det gör att huvudmän och andra får ett större behov av att granska och följa upp den verksamhet som bedrivs eftersom de numera befinner sig på distans. Kraven ökar om det också finns privata alter­nativ man ansvarar för. 

Det är svårt att vara emot granskningar, men det är viktigt att förstå att sådana också föranleder en mängd aktiviteter som man kanske inte tänker på. För att en verksamhet ska göras granskningsbar måste data samlas in, bearbetas och presenteras, och detta ger avtryck i professionella gruppers yrkesutövning. Att samla in och bearbeta data är tidskrävande och kan, om organisationen inte anställer andra personer som till exempel särskilda administratörer, leda till att professionella får mindre tid över för kärnverksamheten (att undervisa skolelever, vårda patienter och så vidare). Vi har sett många exempel på hur den här typen av legitimerande dokumentation har ökat under senare år. 

Som yrkesutövare socialiseras man in i sin yrkesroll genom sin utbildning och interaktion med medarbetare, ”kunder” och externa intressenter i det kringliggande samhället. Yrkesidentiteten konstrueras genom tillhörigheten till en speciell grupp men också genom bekräftelse från andra som står utanför. Det blir därför viktigt att den uppgift man har och det arbete man utför uppfattas som legitimt av dem man har en relation till. Det är viktigt att uppfattas som trovärdig av patienter, anhöriga, kollegor och samhället. Det traditionella sättet att vinna denna legitimitet har för professionella grupper varit att luta sig mot sin professionella expertis. Som vi har beskrivit ovan finns mekanismer i konkurrensmodellen som kan rubba möjligheten för de professionella att upprätthålla kvaliteten i sitt arbete och som därmed också kan undergräva omgivningens tilltro till dem. 

Det finns också positiva aspekter av konkurrensstyrning. Att elever, patienter och klienter får mer inflytande över sin utbildning och behandling är en sådan. Det förutsätter dock att kvaliteten på tjänsterna inte urholkas genom de utmaningar vi här målat upp. Vi menar att det är viktigt att vara medveten om dessa när man överväger att styra med konkurrens.

Maria Blomgren
Docent vid Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet

Caroline Waks
Docent vid Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet


Litteratur
Arora-Jonsson, S., Blomgren, M., Forssell, A. & Waks, C. (2018). Att styra organisationer med konkurrens. Lund: Studentlitteratur.
Brunsson, N. & Sahlin-Andersson, K. (2000). Constructing organizations: The example of public sector reform. Organization Studies, 21(4), s. 721–746.
Mintzberg, H. (1983). Structure in fives: Designing effective organizations. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Print Friendly, PDF & Email