Frågan om vad som utmärker – och vad som bör utmärka – ledarskapet i svensk förvaltning har aktualiserats vid ett flertal tillfällen i samhällsdebatten under senare år. Det har varit ett höjt tonläge, eller åtminstone en bekymrad underton, i de flesta av dessa samtal. Och de fall som har diskuterats är onekligen alarmerande.
Det handlar exempelvis om fallet med de felaktiga domarna mot Thomas Quick (i dag med namnet Sture Bergström), en man som sades vara Sveriges värste seriemördare genom tiderna, men där det senare visade sig att rättsväsendet helt hade frångått en rad viktiga principer (Josefsson 2014, Råstam 2013). Bakom misstänkliggörandet stod bland annat domare och åklagare som valde att se mellan fingrarna med den ytterst svaga tekniska bevisningen.
Ett annat exempel är fallet med professor Paolo Macchiarini och hur Karolinska institutet lät honom genomföra riskabla luftrörstransplantationer på patienter, trots att flera personer hade slagit larm om misstänkt forskningsfusk och falska meriter. Den mycket kritiska rapport som regeringens utredning, under ledning av Sten Heckscher, släppte i september 2016, visade på hur misstag gjordes såväl vid Karolinska universitetssjukhuset som vid Karolinska Institutet. Även i detta fall hade ledningen valt att bortse från alla varningar.
Ett tredje exempel är sommarens avslöjanden om riksrevisorerna vid Riksrevisionen. Dagens Nyheter publicerade då mejlkorrespondens som visade att riksrevisorer hade lovat bort tjänster, som skulle utlysas endast av formskäl. De visade också, bland annat, hur riksrevisorer hade haft kontakt med granskningsobjekt och gett dem möjlighet att påverka granskningar. Vid en öppen utfrågning i Konstitutionsutskottet i augusti menade riksrevisorerna att organisationen hade befunnit sig i mycket dåligt skick när de tog över, varför de var tvungna att skyndsamt rekrytera mer kompetent personal. Sitt agerande hänvisade man till som formfel.
Samtliga dessa tre exempel är stora uppmärksammade fall, men det handlar också om en lång rad andra händelser, som relativt snabbt löper förbi i nyhetsflödet. Som när Skatteverkets överdirektör, efter samråd med generaldirektören, tidigare i år försökte varna sin före detta regeringskollega om att Sveriges Television undersökte hans utländska tillgångar och skatteuppläggen kring dessa. Det blir upprörda röster ett kort tag, innan historien försvinner i det allmänna mediebruset. Sammantaget börjar dock alla dessa händelser nu fastna i många människors medvetande som en gnagande misstanke om att förvaltningen inte går att lita på. Det är allvarligt, eftersom vår tillit till samhällets institutioner är nära sammankopplad med människans allmänna välmående (Rothstein 2011). ”Elitens trixande hotar den mellanmänskliga tilliten”, förklarar professor Bo Rothstein i Dagens Nyheter den 24 april 2016.
Just i Sverige brukar vi vara mycket stolta över vår förvaltning och lita på den. I samhällskontraktet är denna ömsesidiga tillit mellan medborgare och förvaltning central. Här ska det inte finnas utrymme för opportunism eller vänskapskorruption – och om utrymmet ändå finns, förväntar vi oss att förvaltningens ledare har en värdegrund som gör att man ändå inte utnyttjar sådana möjligheter.
I dag finns ett stort behov av en öppen debatt i frågan om vad som händer med ledarskap och kultur i svensk förvaltning. Vi som forskar inom organisation, samhälle och förvaltning har också en skyldighet att engagera oss i detta samtal. Det är mycket svårt att klargöra vilka förändringar som har ägt rum över tid, och mer intressant är kanske frågan om vilka mikroprocesser som motiverar de beteenden som anses tyda på en dålig moralisk kompass bland vissa ledare i svensk förvaltning. Samtidigt bör vi ha i åtanke att förvaltningen även rymmer en ansenlig mängd ledare som tvärtom är utmärkta förebilder och agerar utifrån en sund värdegrund.
Jag lägger här den viktiga men svåra frågan om vad som kan tänkas utgöra en sund värdegrund eller en god moralisk kompass åt sidan för stunden. I stället vill jag gå vidare till frågan om vad som ibland driver olika typer av ledare i offentlig sektor att agera på sätt som en bred allmänhet skulle betrakta som oetiskt. Det finns en allt större medvetenhet om att det inte alltid räcker med regelverk för att förhindra sådant agerande – man behöver även förstå förvaltningskultur och bredare diskurser i samhället. I det följande nämns fem aspekter som kan hjälpa oss att förstå bristerna i ledarskap i de tre exempel som jag nämner inledningsvis. Sannolikt finns ett samspel mellan dessa aspekter och andra förklaringar, och det krävs en ödmjukhet inför den komplexitet som kringgärdar hela frågeställningen.
Idén om brådska. En diskurs som kan bidra till att förklara bristande etik är idén om handlingskraft bland ledare i offentlig sektor. Till denna diskurs hör tanken att pragmatism är bättre än regelefterlevnad, och man fnyser gärna åt den byråkrati som ska garantera rättssäkerhet och transparens. Nära angränsande är diskursen kring brådska. Med brådska som förevändning kan man tillåta mycket som inte hade ansetts legitimt under lugnare förhållanden. Därför är det också en samtidsteckning som är bekväm att luta sig mot. För att betona att det är bråttom och bygga momentum för förändring är det också vanligt att man målar upp stora hot, som kräver snabbt agerande. Den som vänder sig mot idén om brådska riskerar att betraktas som försiktig och svag som ledare. Detta är särskilt problematiskt i offentlig sektor, där makten över medborgaren är stor och där stabilitet och varsamhet därför ska garantera att ingen blir felbehandlad.
Ingrid Carlberg, en av ledamöterna i Sten Heckschers aktuella utredning av Karolinska institutet, skriver i en debattartikel (Dagens Nyheter, 6 september 2016): ”Tidigt slog det mig att det fanns ett i sammanhanget oväntat inslag som förenade de olika processerna kring Macchiarini: Den ständigt närvarande brådskan.” Samma brådska talade riksrevisorerna om när de skulle förklara sitt agerande för Konstitutionsutskottet den 5 augusti. Också i samhället i allmänhet är idén om brådska, skyndsamhet och produktivitet starka diskurser, och man talar ibland om ett prestationssamhälle med begränsad tid för reflektion. Som en motreaktion ser vi i dag en växande arbetskritik, och för över tio år sedan publicerades den uppmärksammade boken Bonjour paresse av Corinne Maier. Hinner dagens ledare inte reflektera eller har brådskan blivit en diskurs, kanske rent av en dogm, som används för att motivera handlingar som annars inte hade ansetts legitima?
Bristande förståelse. Det kan vidare finnas en bristande förståelse för de värderingar som uttrycks i grundlagen, förvaltningslagen och andra lagar och förordningar. Denna bristande förståelse kan delvis vara en konsekvens av ett inflöde av individer och ideal från privat sektor. Många studenter inom exempelvis företagsekonomi tar examen utan att någonsin ha kommit i kontakt med regeringsformen eller förvaltningslagen, trots att dessa är helt centrala dokument om man ska förstå de förutsättningar som offentlig sektor verkar under. Grundlagarna är ett uttryck inte bara för förvaltningens själ utan också för de värderingar och ideal som präglar hela Sveriges rättstänkande. När pragmatism går före formalia kan det mycket väl bero på en bristande förståelse för varför denna formalia är så viktig. Man talar ibland raljerande om ”byråkrati”. I forskningen är det tyvärr inte ovanligt att man på motsvarande sätt förutsätter att offentliga organisationer kan studeras utan förståelse för dessa juridiska grundpelare.
Grupptänkande. Grupptänkande (Janis 1972) kan ibland orsaka etikproblem. I kretsar där många ledare känner varandra, inom myndigheter eller i delar av förvaltningen, blir det lätt att man tänker på likartat sätt och därför blir mindre benägen till självkritik. Man rationaliserar sitt och varandras agerande och bekräftar varandra inom gruppen. Detta blir särskilt lätt hänt när mångfalden i gruppen är begränsad.
Nära relaterat är Alvessons och Spicers begrepp funktionell dumhet, liksom Brunssons idén om hur organisatoriskt hyckleri kan underlätta organisationens inre liv. För att undvika att skapa konflikt och spänningar kan människor välja att ignorera uppenbart olämpligt agerande. Detta är emellertid djupt problematiskt på såväl kort som lång sikt. I offentlig sektor kan man inte hänvisa till ägarens rätt att besluta hur organisationen ska fungera, utan man ska kunna stå till svars inför samhällets medborgare. Detta är särskilt viktigt med tanke på att offentlig sektor har ansvar för många av samhällets svagaste medborgare, som inte alltid kan tala för sina egna rättigheter.
Vänskapskorruption. En förklaring som har förekommit ofta i senare tids debatt, vad gäller i synnerhet riksrevisorernas agerande, är vänskapskorruption. Eftersom nätverken på ledningsnivå i svensk förvaltning är begränsade, inte minst i statsförvaltningen, blir det särskilt viktigt att ha goda relationer. Med vänskapskorruption börjar man stötta varandra bortom det tillåtna. Man hjälper sina vänner, och de hjälper tillbaka i ett annat sammanhang. I fallet med Riksrevisionen fanns det flera exempel på nära bekanta till riksrevisorerna som hade rekryterats till myndigheten, vilket väcker misstankar. Samma problem har uppmärksammats i den kommunala revisionen (se t.ex. docent Anna Thomasson på DN Debatt 27 augusti 2016). Dan Josefsson är i sin bok också tydlig med att vänskapsrelationerna var en viktig faktor bakom fallet med Thomas Quick, och han visar på ett imponerande sätt hur dessa relationer såg ut.
Denna förklaring knyter an till en mer allmän idé om att personer på ledande befattningar bör vara lojala med varandra. Det gäller ledare emellan, men också exempelvis i relationen mellan styrelse och VD. Professor Li Bennich-Björkman skriver på kultursidorna i Svenska Dagbladet den 11 september 2016 att kritik inte är detsamma som brist på lojalitet, apropå fallet med Macchiarini. ”Tvärtom måste en styrelse klara av att kritisera sin ledning – annars sviker man verksamheten.”
Moralisk immunitet. En avslutande förklaring till vår tids etikproblem i ledarskap och kultur i förvaltningen är idén att man som ledare åtnjuter moralisk immunitet. Att man står över de krav och förväntningar som gäller andra anställda i verksamheten, eftersom man har en alldeles särskild roll som
ledare för den. Den här sortens tänkande används för att motivera extravaganser och handlingsutrymme utöver det tillåtna. Möjligen har privat sektor använts som förebild, men inte heller där anses den här attityden godtagbar i dag, något som exempelvis kan illustreras av skandalen kring SCA år 2015. Det kan vara så att många ledare ännu inte har förstått hur centralt det sociala ansvaret är för ledare på 2010-talet och hur medialiseringen bidrar till en transparens som gör att oetiskt agerande lättare kan avslöjas. Idén om moralisk immunitet skiljer sig bjärt från den bild som ibland målas upp av etiken i förvaltningen för några decennier sedan med hjälp av historien om hur hustrun till den tidigare statsministern Tage Erlander efter hans bortgång returnerade ett antal pennor märkta ”Tillhör statsverket”. Det finns därför anledning att fundera närmare på vad som händer i vår tid med värderingar, ledarskap och kultur i förvaltningen och vilken betydelse den allt grumligare gränsen mellan offentligt och privat kan ha i detta.
*
Som denna genomgång visar finns den en lång rad tänkbara förklaringar till vår tids ibland bristande etik i ledarskap och kultur i svensk förvaltning. Fortsatt diskussion på det här området är nödvändig och viktig, inte minst bland ledande befattningshavare i förvaltningen. Snedstegen kan ske på alla nivåer, men etikarbetet riktas ofta mot den stora mängden medarbetare ute i organisationerna. Kanske är det snarare i ledningen som man ska börja? Kanske är det inte i första hand en värdegrund för medarbetarna som behövs, utan en för förvaltningens chefer? Deras ledarskap har stor betydelse.
Det är nämligen ledarskapet som ytterst avgör vad människor gör av den frihet som formella strukturer ändå lämnar. Sedan ett par decennier tillbaka präglas förvaltningen i Sverige och internationellt av en vurm för formell styrning och kontroll. För att balansera denna kontrolliver behövs en ökad förståelse för de mjukare mänskliga sidorna – människans sökande efter mening, sammanhang, autenticitet och bekräftelse, det vill säga postmateriella värden. Morgondagens ledarskap måste svara mot dessa krav och visa hur förtroende kan byggas utan stora kontrollsystem. Kanske har därför ledarskap aldrig varit viktigare än det är i dag i offentlig sektor.
Louise Bringselius
Docent, forskare och universitetslektor vid Företagsekonomiska institutionen, Lunds universitet.
Referenser
Alvesson, M. & Spicer, A. (2016). The stupidity paradox: The power and pitfalls of functional stupidity at work. London: Profile Books.
Brunsson, N. (1989). The organization of hypocrisy: Talk, decisions and actions in organizations. Chichester: Wiley.
Janis, I.L. (1972). Victims of groupthink: A psychological study of foreign-policy decisions and fiascoes. Boston: Houghton Mifflin.
Josefsson, D. (2014). Mannen som slutade ljuga: Berättelsen om Sture Bergwall och kvinnan som skapade Thomas Quick. Stockholm: Pocketförlaget.
Maier, C. (2004). Bonjour paresse: De l’art et la nécessite d’en faire le moins possible en entreprise. Paris: Michalon.
Rothstein, B. (2011). The quality of government: Corruption, social trust, and inequality in international perspective. Chicago: University of Chicago Press.
Råstam, H. (2013). Fallet Thomas Quick: Att skapa en seriemördare. Stockholm: Pocketförlaget.
