Den som är intresserad av att stärka svensk anläggningsmarknad gör måhända bäst i att söka jobb som byråkrat i Borlänge. Trafikverket – med sitt huvudkontor i denna Dalametropol – inrättades 2010 och är en av landets största myndigheter. Verket lyder under regeringen och har att verkställa dess politik, men är även viktigt på ett annat sätt. Trafikverket har nämligen till uppgift att stärka och förbättra marknadens funktionssätt. Man skulle kunna säga att Trafikverket inte enbart verkställer politik, utan att det också verkställer en (idé om) marknad.
Genom sitt sätt att upphandla allehanda tjänster förvaltar och tänks myndigheten utveckla anläggningsmarknaden. Marknaden sätts i verket genom myndighetens göranden och låtanden. I en djuplodande studie har vi tillsammans med några kollegor följt Trafikverket i dess strävan att bli en modern myndighet, där en viktig del i ambitionen just var att utveckla rollen som marknadsskapare. Studien av Trafikverket finns redovisad i boken En modern myndighet: Trafikverket som ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos (redigerad av Bengt Jacobsson & Göran Sundström, Studentlitteratur 2017).
Det kan tyckas kontraintuitivt att marknadsskapande sker bland byråkrater, och att presumtiva marknadsreformatörer av det skälet borde söka sig till Jussi Björlings gamla hemstad. Det är dock ingen ny tanke att det är i mellanrummen – mellan politik, förvaltning och företagande – som intressanta skeenden i samhället växer fram. Redan för fyra decennier sedan pekade en norsk maktutredning (under ledning av Gudmund Hernes och Johan P. Olsen) på förekomsten av en förhandlingsekonomi där politik, byråkrati och företagande alltmer hade kommit att vävas samman på sätt som påtagligt avvek från läroböckernas schablonbilder av dessa fenomen.
Sammanvävningen har inte minskat sedan dess. Många av de trafikverkare som vi har studerat opererar närmast rutinartat i de förhandlingsekonomiska mellanrummen. När vi intervjuade medarbetare i myndigheten hade vi ibland svårt att förstå ifall den vi pratade med var en på marknaden upphandlad konsult eller en projektledare i statens tjänst. Sådana subtiliteter bekymrade dock sällan de intervjuade. För dem verkade uppgiften vara viktigare än den organisatoriska tillhörigheten.
Trafikverkets uppgift är att ansvara för byggande, drift och underhåll av de statliga vägarna och järnvägarna. Men Trafikverket varken bygger, sköter drift och underhåll eller projekterar på egen hand. När verket grundades överläts all sådan verksamhet till anläggningsmarknadens aktörer. Trafikverket skulle, var tanken, bli en renodlad beställarorganisation. Själva utförandet skulle företagen ombesörja, eftersom det var hos dem som innovationsförmågan och drivkraften att effektivisera skulle finnas.
Det stora problemet, menade många, var att anläggningsmarknaden inte fungerade. Innovationsgraden var lägre än i andra branscher. Konjunkturinstitutet hade pekat på en svag produktivitetsutveckling, och Konkurrensverket hade signalerat låg konkurrens. Den svaga konkurrensen sågs som en orsak till den bristande produktiviteten. Om bara anläggningsmarknaden kunde fungera lite mer marknadslikt (med ökad konkurrens) skulle produktivitet och innovationsgrad kunna öka och skattebetalarna få mer väg och järnväg för pengarna.
Den dominerande bilden var dessutom att de statliga myndigheterna hade en skuld i att marknaden fungerade så dåligt. Verken hade medverkat till att bromsa branschens utveckling genom en alltför detaljerad styrning, inte minst genom tekniska krav i upphandlingsförfarandet. Det nybildade Trafikverket hade dock, enligt reformatörerna, en unik möjlighet att bidra till att förbättra sakernas tillstånd. Genom att förändra sin egen roll och beställarpraktik skulle Trafikverket kunna skapa det utrymme som behövdes för att leverantörerna i sin tur skulle kunna driva utvecklingen framåt.
I praktiken kom dessa ambitioner att resultera i en mängd marknadspåverkande initiativ, och de flesta genomfördes i samverkan med branschorganisationerna Sveriges Byggindustrier och Svenska Teknik & Designföretagen. Samarbetet ägde i hög grad rum inom ramen för Anläggningsforum, som är ett etablerat samarbete för gemensamt utvecklingsarbete. I Anläggningsforums regi organiseras mötesplatser för kunskapsöverföring och dialog inom branschen, på både nationell och regional nivå. Årliga verksamhetsplaner tas fram med gemensamma prioriteringar för branschen. Rekommendationer beslutas. Även om dessa är just rekommendationer hanteras de mestadels som om de var bindande. En verksamhetsområdeschef i Trafikverket underströk att ”arbetet med implementeringen av de rekommendationer som tas fram i Anläggningsforum är superviktigt, här måste vi alla hjälpas åt”. På liknande sätt beskrev en annan av de trafikverkare som vi intervjuade ambitionen att utveckla marknaden som en ”gemensam inriktning” som verket ”kommit överens med branschen att köra” och att det ”nu gäller att ta vara på möjligheten”.
Trafikverket styr också genom regler som marknadsaktörerna måste förhålla sig till. Det finns tusentals tekniska krav och råd för anläggningarna inom olika teknikområden, regler som har vuxit fram under lång tid i syfte att säkerställa kvalitet, säkerhet och robusthet i allt från planläggning, vägkonstruktion och banunderbyggnad till signalsystem och trafikledningssystem. Trafikverket (och dess föregångare) skapar och utvecklar dessa regler och säkerställer, genom till exempel kravställande och uppföljning i upphandling, att de efterlevs. En mängd teknikspecialister i Trafikverket ser till att så sker, fast också detta – förstås – i samverkan.
I ljuset av ambitionen att skapa större frihetsgrader åt entreprenad- och konsultföretagen är det, menade verkets företrädare, viktigt att Trafikverket inte av gammal hävd reglerar sådant som inte behöver regleras. Reglerna måste uttryckas på rätt sätt så att råd inte uppfattas som absoluta krav, och så att regleringen möjliggör för Trafikverket att styra på funktion och inte i detalj. En regelöversyn av sällan skådat slag sjösattes med målet att förenkla, tydliggöra och modernisera regelverket. Utformningen av det tekniska regelverket fick inte hindra nytänkande och innovation. Regelöversynen kom att få en nyckelroll i Trafikverkets ambitioner att förverkliga idéerna om marknad.
Trafikverket försöker också påverka marknaden i sitt agerande som köpare. Detta agerande inkluderar både ”mjuka aspekter” och praktiska dimensioner. Med mjuka aspekter menas ett slags förhållningssätt eller kultur som ska genomsyra verket och vägleda dess medarbetare. Det är inte särskilt tydligt vad detta innebär, men det tycks handla om att vara samverkansorienterad fast på ett renodlat vis. De praktiska dimensionerna av agerandet handlar om val av entreprenad- och ersättningsform, metoder för kontraktsuppföljning och former för samverkan i de enskilda projekten, för att nämna några exempel.
I det nybildade Trafikverket samlades frågorna om verkets agerande som marknadsaktör i ett större projekt. Projektet fick fiffigt nog samma namn som den övergripande ambitionen – ”Renodlad beställarroll” – och drevs under en treårsperiod. Målet var tydligt. Tre miljarder kronor skulle frigöras genom diverse produktivitetshöjande insatser där betoningen internt låg på att öka andelen totalentreprenader med funktionella krav. Redan efter ett par år sades det att besparingen uppgick till 3,8 miljarder och att målet därmed med råge var uppnått (det var dock inte solklart för en utomstående hur dessa beräkningar hade gjorts).
Trafikverket är som synes en nyckelaktör när det gäller statens ambitioner att skapa konkurrens och förbättra marknadens funktionssätt inom transportsektorn. Vi har visat hur myndigheten organiserar och reglerar, samtidigt som den agerar på marknaden. Verket samspelar med företagen och branschen. Trafikverket lever verkligen upp till den förvaltningspolitiska ambitionen att verka inte enbart i medborgarnas tjänst, utan också i näringslivets. Som en av verkets direktörer uttryckte det (vid en konferens med leverantörer där vi också deltog) bör man se myndighet och företag som medspelare i ambitionen att utveckla samhället – som ”partners i samhällsutvecklingen”.
Trafikverket samspelar således aktivt, nära och i många olika former med företag och branschorganisationer. I hög grad är det ett direkt resultat av att marknadsidéer har kommit att styra delar av det politiska reformarbetet. Redan hos Trafikverkets föregångare – Banverket och Vägverket – hade det skett en utveckling i form av skapandet av beställar- och utförarorganisationer inom myndigheterna. I samband med Trafikverkets tillkomst kom dock hela utförandet att ”knoppas av” till privata aktörer. Ambitionen att inom detta område skapa en mer ”marknadsliknande” marknad är således nära kopplad till förvaltningspolitiska reformer och idéer. Trafikverket är heller inte unikt i rollen som marknadsskapande myndighet. Catrin Andersson, Magnus Erlandsson och Göran Sundström har i boken Marknadsstaten: Om vad den svenska staten gör med marknaderna – och marknaderna med staten (Liber 2017) visat hur marknadspåverkandet närmast har kommit att bli en trend i den svenska staten.
Man tänker ofta på stat och marknader som skilda väsen, det vill säga som företeelser som utvecklas utan att mötas. De mönster som framträdde i studien av Trafikverket visade dock på något annat. Under paroller om marknadsskapande och ”renodlade beställningar” på distans såg vi en praktik som i hög grad kännetecknades av närhet och ömsesidiga utbyten. Den förhandlingsekonomi som samhällsvetarna har talat om har således inte försvunnit i kölvattnet av genomförda marknadsreformer, utan tycks snarare ha blivit än mer uttalad än tidigare.
Trafikverket har en nyckelroll när det gäller att planera transportsystemet, inklusive att bygga, driva och underhålla väg och järnväg. Verket är en nyckelaktör när det gäller att utforma de marknadslösningar som ska se till att anläggningsmarknaden utvecklas på ett ändamålsenligt sätt – när det gäller att verkställa marknaden. Under sina tidiga år har Trafikverket varit noga med att betrakta sig självt som samhällsutvecklare. Vi fick därför en del reprimander när vi vid ett seminarium i Borlänge råkade kalla trafikverkare för samhällsingenjörer. På ett sätt var tillrättavisandet rättvist, eftersom byggandet numera sköts av andra. Men kanske hade vi ändå lite rätt. En viktig del i rollen som samhällsutvecklare handlar ju ändå om ingenjörskap, nämligen om förmågan att agera som en kompetent marknadsingenjör.
Emma Ek Österberg
Lektor i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
Bengt Jacobsson
Professor i företagsekonomi vid Södertörns högskola.
