Varför sker så mycket granskning och varför blir granskningsorganen allt fler? Trots att svaret ofta stannar vid effektivitet och ansvarsutkrävande, är motiven ofta betydligt fler och mer mångfacetterade.
Vi lever i dag i ett granskningssamhälle, ett samhälle där många verksamheter – offentliga såväl som privata – fäster allt större vikt vid externa bedömningar av den egna organisationen och där alltmer tid, kraft och andra resurser går åt till att göra sig granskningsbar, enligt redovisningsforskaren Michael Power (1997). Granskningssamhället breder ut sig, vilket inte minst det här temanumret är ett tecken på. Olika former av granskande verksamhet kan observeras på de flesta samhällsområden, och i relation till offentlig sektor har utvecklingen till och med beskrivits som en ”förvaltningspolitisk megatrend”, för att använda statsvetaren Evert Vedungs (2003) ord. Det övergripande, och naturligtvis angelägna, syftet med sådana granskningar – som kallas allt från revision, tillsyn, kontroll, kvalitetssäkring och inspektion till utvärdering och certifiering – är att undersöka och kontrollera resultatet av den förda politiken. Och granskningen av offentlig verksamhet tenderar att växa i omfång, finna nya former samt expandera till ständigt nya områden och aspekter. Bakom utvecklingen ligger en till synes enkel logik: för att kunna utveckla och förbättra politiken måste vi veta var vi står i dag, för att sedan utifrån dessa nulägesbeskrivningar utforma framtida politiska åtgärder.
Framåtskridande och ständiga förbättringar – det vill säga effektivisering – utgör således starka drivkrafter för granskning, men även demokratiska argument kan användas som motivering. Enligt förvaltningsforskarna Vicky Johansson och Lena Lindgren (2013 s. 17) antas den information som genereras ur olika former av granskningsaktiviteter främja möjligheterna till ansvarsutkrävande i ett demokratiskt samhälle, där legitimitet för beslut ”endast kan uppnås om det går att ställa de ansvariga till svars för hur ett beslut genomförs och vilka effekter det får”. Grunden till granskningen avdet offentliga står alltså att finna i argument om effektivisering och ansvarsutkrävande, och det som kanske främst åsyftas här är det offentligas granskning av egen och andras verksamhet. I detta sammanhang blir sådana granskningsformer som tillsyn (som utgår från lagar, förordningar och föreskrifter samt främst har ett kontrollerande syfte) och utvärdering (som är tänkt att systematiskt undersöka effektivitet och generera information som kan användas i förbättringssyfte) viktiga, och vi har under senare tid sett en kraftig expansion av just sådan verksamhet.
Men tillsyn och utvärdering är inte de enda granskningsformer som breder ut sig i offentlig sektor. I den här artikeln visar jag att effektivisering och ansvar inte heller är de enda drivkrafterna bakom granskningens expansion, och att de som granskas definitivt inte alltid är offentliga aktörer. Jag använder mig av svensk skola som ett exempel på hur granskningsaktiviteter och granskningsmotiv utvecklas och sprider sig i dagens samhälle. Samtidigt blir skolan utgångspunkt för resonemang kring vad det är som driver fram det som skulle kunna beskrivas som ett extremt granskningslandskap, där mängden granskare är lika häpnadsväckande som intensiteten i de granskningar de ägnar sig åt.
Låt mig börja med en enkel kategorisering. Tillsammans med några kollegor har jag gjort ett försök att kartlägga granskarna på skolans område. Uppgiften verkade tämligen enkel men visade sig vara i princip omöjlig eftersom nya granskare och nya granskningsaktiviteter hela tiden tillkom. En väldig mängd aktörer intresserar sig således för vad som pågår i skolan, och de verkar alla arbeta med olika former av granskning som ett sätt att identifiera vari skolans problem består (samt i vissa fall föreslå lösningar). För att ge något slags förståelse för hur det vi kallar för skolans granskningslandskap ser ut, har granskarna sorterats i följande tabell, som dock inte på något sätt är heltäckande.
Som synes pågår en intensiv granskning av skolans verksamhet, och även om flera av granskarna säkert skulle kunna motivera sina aktiviteter med hänvisning till ansvarsutkrävande eller effektiviseringspotential måste det finnas andra förklaringar till detta myller av granskare. Det borde väl annars räcka med några få, vars granskningsresultat sedan kunde användas av alla intresserade för att effektivisera och fördela ansvar? Jag menar att även andra drivkrafter och motiv finns, och verkar, i relation till den granskning som sker av skolan. Det är troligt att vi möter en liknande bild även i granskningen av andra samhällssektorer. Granskning genereras och utvecklas således inte enbart ur effektiviserings- och demokratiargument, utan också ur andra politiska, ekonomiska och samhälleliga processer.
Skolsektorn är stor (knappt 130 000 personer uppskattas arbeta med någon form av pedagogisk verksamhet inom svensk grundskola) och har möjlighet att faktiskt nå i princip alla medborgare (de flesta av oss har gått i skolan och/eller har barn i skolan och har därmed egna bilder och erfarenheter av vad som pågår där), vilket på vissa sätt särskiljer den från annan offentlig verksamhet. Men skolan har också fungerat som ett slags testplats för en mängd politiska reformidéer och kan därmed betraktas som en projektionsyta för olika idéer, föreställningar och utvecklingar i relation till fenomenet granskning.
I det följande resonerar jag kring ett antal processer som har bidragit till framväxten av det skolgranskningslandskap vi ser i dag, och som kanske bäst karakteriseras som orimligt tättbefolkat och ständigt aktivt.
En första viktig drivkraft bakom den enorma granskningsaktivitet som riktas mot skolan är sektorns komplexa organisering, som gör ansvaret för skolan otydligt. Nationella riktlinjer och mål för den svenska skolan återfinns i skollagen och den svenska läroplanen, vilken arbetats fram av Skolverket. Samtidigt är det kommunerna som finansierar skolverksamheten, och kommunerna har ofta egna mål för barn och utbildning. I ett tredje steg har sedan varje enskild rektor organisations- och ledningsansvar för sin skola och således möjlighet att arbeta med egna, lokalt utformade mål. Hur förhåller sig målen till varandra, och vilka mål prioriteras i praktiken? Osäkerheten här har lett till flera olika slags granskningssystem, varav Statens skolinspektion (som har till uppgift att tillse att skollagen efterlevs), olika kommunala granskningssystem samt interkommunala granskningssamarbeten kan sägas vara de tyngsta.
En andra drivkraft bakom granskningsexpansionen utgörs av det som brukar kallas för marknadisering och som innebär att staten, genom att tillåta privata aktörer att bedri32va skolverksamhet, har skapat en skolmarknad där kunder – elever och föräldrar – kan välja mellan olika produkter. I ett sådant system behöver kunderna tillgång till information om de erbjudna produkterna, och här har olika former av granskning en viktig roll att fylla genom att tillhandahålla just sådan information. Skolverket samlar en mängd statistik om landets samtliga skolor i sin databas Siris, men också SKL redovisar sådan information i sina så kallade Öppna jämförelser. En annan aspekt av marknadiseringen är förstås att staten förlorat insyn i vad som faktiskt händer i landets skolor, men via den granskning som sker genom Skolinspektionen behålls åtminstone viss kontroll över utvecklingen (jfr Ivarsson Westerberg 2016).
En tredje drivkraft bakom den växande granskningen är skolfältets tilltagande internationalisering. När OECD på 1990-talet lanserade sitt PISA-test blev detta startskottet för en utveckling där internationella jämförelser mellan nationella skolsystem kom att tillmätas allt större vikt. I dag finns en mängd olika test och mätningar för att granska elevers kunskaper inom en rad områden, och det har väl knappast undgått någon att svenska elever inte faller särskilt väl ut i dessa tester. I många länder – Sverige är definitivt ett av dem – har PISA-testen och de resultat de genererar fått ett enormt genomslag på bilden av, och debatten om, vad som händer i skolan. Vid en internationell jämförelse ser det inte bra ut för svensk skola, och en specialistgrupp från OECD fick år 2015 i uppdrag av regeringen att göra en specialgranskning av det svenska skolsystemet. Resultatet blev ett antal rekommendationer för hur svensk skola ska förbättras, vilka i flera fall sedermera blivit till skolpolitik. Den svenska skolan är alltså tydligt invävd i en internationell kontext, och för att kunna delta i jämförelser blir olika slags granskningar avgörande.
I internationaliseringens kölvatten kan sedan ytterligare en granskningsgenererande drivkraft konstateras, i form av medialisering. Det går knappt att öppna en dagstidning i dag utan att hitta åtminstone någon artikel som behandlar skolan, och alla de största tidningarna har anställda journalister som är specialiserade på skolpolitik på samma sätt som de har ”kriminaljournalister” eller ”ekonomijournalister”. Samtidigt som medierapporteringen om svensk skola utgör ett slags granskning i sig, så både använder den sig av andra granskares granskningar (till exempel PISA-testen och Skolinspektionens beslut) och genererar ytterligare granskningsaktiviteter – som när rapporteringen om att behandlingen av elever med neuropsykiatrisk funktionsvariation inte ”granskats tillräckligt hårt” ledde till att Skolinspektionen beslutade att se över och utveckla sina rutiner. Granskning som föder granskning, helt enkelt.
Organisering, marknadisering, internationalisering och medialisering utgör alltså fyra krafter som på olika sätt bidrar till en ökning av granskningsaktiviteter, och även om de här presenterats i relation till granskningen av skolan är det rimligt att tänka sig att de också är verksamma inom andra delar av offentlig sektor. Om det dessutom rör sig om en verksamhet som är politiskt intressant (vilket definitivt är fallet för skolan, som alltid hamnar högt på den politiska dagordningen) och där oklara orsakssamband råder mellan politiska insatser och samhällseffekter, verkar suget efter granskning också öka. Det finns inget enkelt sätt att besvara frågan om vad som leder till bättre kunskapsresultat i skolan, och samma situation råder för många av de så kallade wicked problems (ungefär ”svårbemästrade och svårlösliga problem”) som det offentliga har att hantera. Detta i sig leder till ökad granskningsaktivitet i form av utredningar, effektstudier och en ständig jakt på evidens.
Det kan således konstateras att det finns fler motiv, eller drivkrafter, bakom granskning än att sådan aktivitet skulle leda till effektivisering och underlätta ansvarsutkrävande. ”Många bäckar små …”, brukar man säga, och frågan är förstås vad denna å eller flod av granskning leder till. Kanske är det bra med transparens och insyn, och det är ju synnerligen svårt att vara emot värden som effektivitet och demokratisk legitimitet, men för skolan förefaller den omfattande granskningen mest ha blivit ett problem och en börda. Emma Ek visar i sin artikel ”Undrar vad sjutton de ska hitta nu!” i detta temanummer att granskningsaktiviteter kräver omfattande arbete av dem som granskas, i form av till exempel underlag och respons. Att göra sig granskningsbar innebär en stor administrativ arbetsbörda för lärare och rektorer. Tid måste då tas från det som kallas kärnverksamheten – det vill säga planering och genomförande av undervisning – men som än allvarligare framstår den osäkerhet och ängslan som det intensiva granskandet verkar leda till hos dem som arbetar i skolan. Att ständigt befinna sig under lupp och kritiseras leder till en rädsla för att göra fel, vilket i sin tur leder till att nya lösningar varken söks eller prövas. Då förblir allt som det är, och verksamheten förstelnas. Och en sådan utveckling kan väl knappast vara önskvärd ur vare sig effektiviserings- eller demokratisynpunkt?
Jenny Svensson
Biträdande lektor i företagsekonomi, med inriktning offentlig organisation, vid Södertörns högskola och Förvaltningsakademin.
Referenser
Ivarsson Westerberg, A. (2016). På vetenskaplig grund: Program och teknologi inom skolinspektion. Huddinge: Södertörns högskola och Förvaltningsakademin.
Johansson, V. & Lindgren, L. (2013). Uppdrag offentlig granskning. Lund:Studentlitteratur.
Power, M. (1997). The Audit Society: Rituals of verification, Oxford: Oxford University Press.
Vedung, E. (2003). Utvärdering i politik och förvaltning. Lund: Studentlitteratur.
